紧扣“一体化”突出“高质量”优化“一核一轴一带”生产力布局
——行政区经济向功能区经济转型的吴中探索
作者:江苏省苏州市吴中区 出版时间:2019年10月
上有天堂、下有苏杭。苏州市吴中区位于苏州市区中心位置,西接太湖,拥有太湖3/5的水域面积,被称为太湖最美丽的地方。功能区经济是在一个自然区域内,不同行政板块以相同或互补要素、禀赋为基础,通过政府引导、市场导向,推动资源优化配置形成规模效益的区域一体化发展模式。近年来,吴中区紧扣“一体化”、“高质量”要求,坚持全区“一盘棋”,提出优化“一核一轴一带”生产力布局,探索推动吴中经济发展由行政区经济向功能区经济转型。先后获评国家级生态区、全国生态文明建设试点区、国家级生态保护与建设示范区。2018年,完成一般公共预算收入160.6亿元,城乡居民人均可支配收入达6.51万元、3.26万元。2019年上半年,全区完成一般公共预算收入102.1亿元,同比增长9.7%,增速列苏州大市第一方阵。实践证明,“一核一轴一带”生产力布局契合了吴中的发展实际,是习近平总书记“共抓大保护、不搞大开发”在吴中的生动诠释,具有鲜明的战略逻辑、发展逻辑、实践逻辑。
一 战略逻辑
“一核”即以中心城区(吴中高新区、城南街道为核心)和太湖新城为重点的中心城市核。“一轴”即以国家级经开区为引领,以甪直、胥口为东西两端,串联沿线产业园区的先进制造轴。“一带”即以国家级度假区和5A级景区为主体,以180余公里秀美太湖湖岸线为纽带,串联沿线古镇古村落的生态文旅带。
1.优化“一核一轴一带”生产力布局是基于问题导向的倒逼之为
中国特色社会主义进入了新时代,这是我国发展新的历史方位,也是吴中谋划新一轮发展的立足点。2001年撤市建区以来,吴中区先后确立了“山水苏州、人文吴中”的发展定位和“发展保护两相宜、质量效益双提升”的发展理念,经济社会发展不断迈上新台阶。但对照新时代的高质量发展要求,吴中的发展仍然存在中心城区的城市品质与地处苏州市区的中心区位不相匹配、产业发展质效与建设现代化经济体系的要求不相匹配、环太湖地区发展与区域协调发展的要求不相匹配、民生社会事业建设与适应人民日益增长的美好生活需要不相匹配等问题。与此同时,作为江苏省生态红线区域最大的区(县、市),吴中生态红线保护区域占全区面积的87.1%,且面临的资源环境刚性约束不断加大。从发展现状来看,2016年全区开发强度已达33.8%。这些问题的背后,折射的是发展方式、产业结构的问题。要实现四届区委提出的高质量发展走在前列的要求,必须牢固树立新发展理念,以深化供给侧结构性改革为主线,进一步摆脱传统的区内板块各自为政、“小而全”同质竞争的路径依赖,坚持区域统筹、一体联动,走好以大保护推动大发展、以大发展强化大保护的发展之路。
2.优化“一核一轴一带”生产力布局是基于比较优势的顺势而为
吴中拥有3/5的太湖水域、180余公里太湖湖岸线,古镇古村、文保单位、非物质文化遗产数量均列江苏县(区)之首,是苏州山水资源最集中、历史人文最荟萃的地区。经过历届党委政府的持续接力,吴中经济技术开发区跻身国家级开发区,苏州(吴中)太湖旅游区成为国内首个以太湖为主线,串联起太湖古镇古村、丘陵山体、自然村落等各种类型要素的国家5A级景区,加上国家级旅游度假区、国家级西山现代农业示范园区,成为国内少有的三次产业均有国家级品牌覆盖的区(县、市)。特别是随着“一带一路”、长江经济带战略的深入实施,长三角发展一体化、苏州中心城市建设的加快推进,吴中占据苏州市区版图中心的地理区位优势,“山水苏州、人文吴中”的山水人文优势,机器人与智能制造、生物医疗及大健康、检验检测等新兴产业集聚集群发展的产业后发优势进一步凸显。以机器人与智能制造产业为例,从机器人核心零部件到软件开发、系统集成等方面基本形成了关键环节自主可控的产业链条。融入发展大势,抢抓发展机遇,以与苏州古城区无缝对接的建成区和太湖新城、国家级开发区、国家级度假区和国家5A级景区为龙头,优化“一核一轴一带”生产力布局,拉长“长板”、补牢“短板”,吴中区有基础、有条件,也大有可为。
3.优化“一核一轴一带”生产力布局是基于时代答卷的主动作为
苏州天堂之美,在于太湖美。这是习近平总书记对苏州的殷切期盼,也是吴中的责任所在。苏州市委对吴中区提出了“优生态、惠民生、兴产城、善治理”的发展要求。高质量发展是时代的主题,是解决发展不平衡不充分问题、满足人民日益增长的美好生活需要的关键。优化“一核一轴一带”生产力布局,就是要坚持全区一盘棋,打破传统“一亩三分地”的思维,在统筹经济、社会、民生、生态协调发展的前提下,根据主体功能区规划,以生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀为出发点,合理划分中心城市核、先进制造轴、生态文旅带的功能定位,推动各板块科学立足发展基础与资源环境承载能力,找准优势,精准定位,走符合自身特点的发展道路。就是要以集聚集群集约为原则、以质量效益为中心,加快实现经济增长动力由偏重要素驱动向创新驱动转换、项目投资动力由偏重房地产和政府投入向偏重实体经济和社会资本转换、空间支撑动力由偏重新增用地向存量挖潜转换,筑牢吴中高质量发展的厚实根基,推动吴中高质量发展行稳致远。
二 发展逻辑
强化功能区发展概念,扬长补短,协调推进,引导承担不同功能的区域做自己最适合、最擅长的事,做最能彰显自身特色和优势的事,推动各板块特色错位、优势互补发展,攥起来是强有力的拳头,伸开来五指又各有所长,形成“1+1+1>3”的聚合效应,引领区域一体化高质量发展。
1.“中心城市核”致力“新建”与“修补”互促,重点在提升区域首位度上下功夫,引领吴中发展能级全面提升
以吴中高新区和城南街道为重点的中心城区与苏州古城区无缝衔接,是苏州市区向南辐射吴江城区的主通道。太湖新城是苏州市委市政府明确打造的“一核四城”之一。中心城区围绕“苏州主城南中心”发展定位,抢抓苏州地铁和大运河风光带建设机遇,坚持“再城市化”发展路径,强化片区整体开发理念,以地铁站特别是地铁换乘站和沿大运河两岸为重点,以点带面,开展“城市双修”,统筹城中村改造、社会事业和城市功能及产业迭代升级,全面融入苏州城区同城发展,做靓吴中门户形象。太湖新城围绕建设21世纪苏州城市新的形象窗口,强化“新城市、新产业、新生活”定位,力争到2020年,推动区市政完善、建设精致、环境优美的城市形态加快展现,天鹅湾核心区靓装出彩。把“产城融合”贯穿太湖新城建设全过程,聚焦智能制造、企业总部、生物医药、IT软件、研究院等重点产业方向,探索以高水平建设集聚高端产业、汇聚高中端人才、推动高质量发展的吴中新城建设之路。发挥中心城市核的撬动作用,辐射引领木渎、越溪、郭巷等片区城市功能升级,让城市更智慧、生活更美好。
2.“先进制造轴”突出“产业”与“空间”联动,围绕关键领域自主可控,构建彰显吴中高度的现代产业体系
先进制造轴是吴中实业兴区的主战场、主阵地。在产业导入上,坚持提升产业“量”的规模、补足产业“质”的短板齐头并进。一方面,立足现有的产业优势,以高端制造、创新研发为重点,培育壮大机器人与智能制造、生物医疗及大健康两大主导产业集群和检验检测、软件研发等优势产业,引领吴中制造向吴中智造转型。另一方面,密切跟踪新技术新产业新业态新模式发展动态,完善鼓励新兴经济发展的长效机制,努力实现主导产业优势明显、特色产业百花齐放、传统产业推陈出新,打造多元发展、多极支撑的现代产业新体系。在空间布局上,坚持“一体化布局、协同式创新”,以开发区为枢纽,以甪直、胥口为东西两端,按一园一特色要求,梳理盘点、提升完善甪直模具产业园、吴淞江科技产业园、综合保税区、东太湖科技金融城、木渎智慧工园、临湖装备产业园、胥口胥江工业园、光福太湖科技产业园等空间和载体,深化吴中高新区“一区三园”融合发展,引导成长初期企业向高标准厂房集中,骨干龙头企业向产业园区集中,以产业链上下游配套推动产业集群集聚集约发展。
3.“生态文旅带”坚持“加法”与“减法”并进,大力实施乡村振兴战略,推动吴中由文旅大区向文旅强区蝶变
生态文旅带是重要的生态敏感区,也是吴地传统文化集聚地、旅游资源富集区。坚决在保护上做“加法”,统筹山水林田湖草等生态要素,加大美丽乡村建设、环境综合整治、生态修复和苏作工艺传承、古村古建保护力度,把原生态的山水田园风光和古镇、古村、古建筑的历史质感彰显出来,真正让人“看得见美丽、记得住乡愁”。着力在特色产业上做“加法”,以现代农业为根基,发挥度假区和苏州(吴中)太湖旅游区的引领作用,以共建、共享、市场化为导向,系统整合区域生态文旅资源和特色优势,擦亮香山“文旅商小镇”、金庭“健康生态小镇”、光福“工艺小镇”、东山“影视小镇”、临湖“原乡园艺镇”、木渎“千年古镇”、穹窿山“清幽智慧第一山”、甪直“神州水乡第一镇”等品牌,做出农文体旅融合发展厚度和新兴服务业发展高度。在“减法”上,用好增减挂钩、占补平衡、“三优三保”等政策,加大禁建区内土地复垦、生态修复、高标准农田建设力度,腾出建设用地指标有偿调剂到开发区等重点开发区域,提升土地利用质效,真正实现以建设“减法”换生态“加法”、效益“加法”,用绿水青山做大金山银山。
三 实践逻辑
坚持系统化思维、注重规律性把握,从政策机制引导保障、基础设施快捷联通、产业发展特色互补、民生事业共建共享等方面入手,强化区级层面统筹,突出四个强化,充分挖掘各板块发展潜力、激发各功能区发展活力,推动形成全区一体化、板块差异化、资源利用最优化和整体功能最大化的发展格局,谱好吴中“优生态、惠民生、兴产城、善治理”高质量发展新篇章。
1.强化政策机制引导保障
坚持问题导向、目标导向。一是用好考核指挥棒,完善板块差异化考核机制。2012年,在省内率先提出不简单“以GDP论英雄”,探索板块差异化考核,对开发区和重点经济发展板块提高自主创新、工业经济、招商引资等经济工作考核分值,对度假区和东山镇加大生态建设考核指标权重,降低经济发展的相关指标分值。2017年,对度假区和东山镇增设文体旅游、会务会展等重点工作。2018年,继续降低度假区和东山镇财政增收、拆迁安置、重点项目建设、社会资本投资、招商引资等经济工作分值,同时加大环境保护、生态建设与土地复垦、文旅、会展产业发展等方面的考核权重。通过考核指挥棒,引导各板块按“一核一轴一带”的功能定位差异发展、特色发展。二是按照集中财力办大事原则,调整镇(区)财政体制。出台《关于调整镇(区)财政体制的意见》、《关于调整镇(区)土地出让收入分配结算办法的意见》,进一步明晰区级和镇(区)财权和事权。如将轨道交通建设资金及营运补贴、区级投资主体的重(点)大基础设施项目的建设资金等纳入区级财政保障,确保重点工程建设和社保等民生支出得到有力的财力保障。同时加大区级一般转移支付力度,如对镇(区)分成财力低于刚性支出的差额实行基本运转补助,保障环太湖生态文旅带内的乡镇刚性支出,对年度工业税收占比超区平均占比的镇(区)按当年完成国内增值税的0.5%予以发展补助等,鼓励相关板块大力发展先进制造业,筑牢实业兴区根基。三是围绕优化发展空间,创新建设用地指标转移利益共享机制。出台《关于加快土地利用方式转变全面促进节约集约用地的若干意见》,明确中心城市核和先进制造轴区域着力推进拆迁腾退、更新改造等工作,优化土地利用结构,明确生态文旅带大力推行“加减法”,强化耕地保护,加强土地复垦整治等工作,压缩建设用地规模。对腾出的建设空间和用地指标,实行有偿调剂,推动实现有限的空间资源在全区范围内节约集约、高效利用和提升环太湖板块内生发展水平的有机统一。以2018年为例,环太湖区域腾出各类指标近3000亩,其中金庭镇获得指标调剂收益1.2亿元。“加减法”通过利益共享机制,同步解决环太湖板块财力薄弱、重点开发板块空间紧缺等问题,推动有限的空间资源在全区范围内节约集约和高效利用,促进环太湖板块内生发展水平的作用加快显现。
2.强化基础设施快捷联通
区域联动,交通先行。一是致力推进内通外连。坚持以枢纽型、功能性和网络化的基础设施建设为重点,着力构建对外无缝衔接苏州市域交通、对内畅通区内各板块的立体交通网络体系。根据不完全统计,仅“十二五”以来,吴中区就先后投入近200亿元,建成通车中环快速路吴中区段等18条主干道,基本实现乡镇15分钟上高速,中心城区半小时抵达度假区中心区的目标。2017年9月,集生态、旅游、交通于一体的180公里环太湖沿湖公路实现大贯通,为环太湖生态文旅带联动发展奠定了坚实的交通基础,预计到2020年,全区基本建成“一线、二环、三高、四快、八横、九纵”的综合交通网络。二是强化地铁引领作用。结合“一核一轴一带”生产力发展布局,坚持地铁线路站点规划“以我为主”对上争取,1号线、2号线和4号线及支线投入运营,在建及规划的3号线、5号线、6号线、7号线建成后,将有37个站点覆盖全区城乡。充分利用地铁带来的人流、物流、资金流效应,加快地铁站点特别是地铁换乘站点周边地块综合开发、城市更新,以点带面,提升城市建设品质,推动地铁建设与城市经济相生相荣、同频共振。三是完善公共交通体系。结合地铁建设,编制公交线网优化三年行动方案,深化公共交通出行顶层规划,加大公交设施投入。截至2019年7月底,全区已开通常规线、社区巴士线、高峰线、快线和夜线等公交线路133条,公交线路里程约3000公里,公交候车亭2436个,公交首末站90个,服务城区、乡镇、农村居民出行的三级公交网络基本建成,以地铁为主、公交为补充的现代公共交通体系日益完善。
3.强化产业发展特色互补
中心城市核重点发展城市经济,先进制造轴重点发展机器人与智能制造、生物医疗及大健康两大战略性主导产业和检验检测、软件研发等优势生产型服务业,生态文旅带坚持农文旅融合做特做强“旅游+”、新兴服务业,推进产业集群集聚集约发展。一是突出招商引智强链补链建链。出台招商引资三年行动计划(2018~2020年),创新招商机制,推动招商由传统的语种类别招商向针对产业门类精准招商提升。坚持区内招商信息共享,鼓励招商项目异地落户,按“一核一轴一带”分布集聚,形成产业集群的极化效应。创新基金招商模式,金控公司、开发区、高新区分别与知名投资机构合作设立产业基金,撬动社会基金,引导创新能力强、市场空间大的高成长性企业落户。2018年,全区新设市场主体超3.4万户。截至2019年7月底,全区企业数达到18.8万家。二是突出自主可控提升产业质效。实施企业挂牌、上市“211”工程,提出“十三五”期间,上市公司新增20家,上市公司及新三板挂牌企业总数达100家。聚焦主导产业,坚持以产引才、以才促产、产才融合,聚天下英才而用之。以市场为导向,与国内外知名大院大所合作共建创新平台,支持有条件的企业到上海、南京等科教发达地区创设研究中心,鼓励龙头企业加大自主创新力度。机器人与智能制造产业以绿的谐波、汇川技术、科沃斯、赛腾精密等龙头企业为引领,以赛迪研究院苏州分院、苏州智能制造研究院、苏州高端智能制造协同创新中心等创新平台为支撑的从核心零部件、本体制造、系统集成到终端应用的全产业链加快形成。检验检测产业已集聚了苏州电科院、中认英泰、国家信息网络产品质量监督检验中心、药明康德等一批业内龙头企业,在高低压电器、电子信息、食品药品、丝绸服装、生物医药等领域的检验检测优势日益突出。三是突出强化土地要素供给保障。以编制新一轮城乡协调发展规划为抓手,围绕“一核一轴一带”生产力布局,统筹城乡建设用地空间布局。编制《吴中区“三优三保”专项规划(2018~2024年)》,预计未来六年全区拆旧规模为1.2万亩,可产生新增建设用地指标1.09万亩,配比产生空间指标7686亩。把重点地块拆迁清障列为重中之重,仅2018年以来,截至2019年6月底,全区合计征拆4862户、399.38万平方米,腾出发展空间近万亩,有效保障了基础设施、重点项目、重要产业和民生项目用地需求。树立“亩均论英雄”导向,创新存量低效工业用地盘活方式,探索政府回购、企业自主改造、帮助企业整体招租、引进社会资本再开发等多种途径,推动工业经济“退二优二”。建立招商项目供地预审制,提高项目用地门槛,确保有限的资源发挥最大的效益。
4.强化民生事业共建共享
坚守以人民为中心的发展理念,从老百姓最关注的热点、难点和痛点出发,补短板、惠民生,促和谐、保稳定。一是推进公共服务优质均等。加大公共财政向民生领域、公共服务倾斜力度,民生支出占一般公共预算支出比重从2012年的56%升至2018年的73.3%,2019年上半年达到75.4%。全面推进学校新(改)扩建,近三年来建成投用31所中小学、幼儿园,预计“十三五”期间,全区新改扩建学校70所,总投资75.1亿元。系统推进健康吴中“531”系列行动计划,启动实施医疗卫生资源扩容提质,完善分级诊疗制度,不断提升区域医疗卫生服务能力。稳步推进居家和社区养老社会化,健全完善养老服务体系。结合乡村振兴,加快推动教育、文化、卫生等优质资源向农村延伸覆盖。有序引导科技人才和工商企业家整合乡村要素资源,推动工农互促、共同繁荣,加速城乡融合发展。二是推进生态环境协同保护。每年将预算内可用资金的10%左右用于太湖治理,先后获评国家级生态区、国家级生态保护与建设示范区等殊荣。启动实施生态环境提升三年行动计划(2018~2020年),研究探索、规划建设苏州生态涵养发展实验区,进一步统筹山水林田湖草系统治理。充分发挥生态补偿机制的引导作用,自2010年以来,累计拨付市、区两级生态补偿资金超9亿元。以中央、省环保督察整改为倒逼,深入推进“263”等环保专项行动,加强“散乱污”企业和突出环境问题整治,从源头上为生态环境减负。健全太湖“五位一体”长效管理机制,大力宣传环保志愿者行动,努力让保护太湖、保护生态环境成为全区上下的自觉行动。三是推进社会治理无缝覆盖。坚持“互联网+大数据”思维,以“网格化+扁平化”治理为方向,探索建立社会综合治理联动机制。截至目前,全区745平方公里陆域范围共划分成887个基础网格,每个网络均配备了网格长、网格指导员、协管员、参与员、巡查员,努力实现以网格的“小平安”汇聚社会的“大稳定”,“网格+网络”工作模式在全省推广。深化运用社会稳定风险评估、不稳定因素排查预警、“五位一体”合成维稳、治安重点地区和突出问题排查整治、信访工作联席会议等机制,从源头上、制度上、长效上预防管控。总结推广人民调解协会专业团队参与太湖围网拆除纠纷调处工作的经验做法,推动更多的社会组织投入到人民调解、法治宣传、公共法律服务中去,确保各类不安定因素钝化在基层,将其消灭在萌芽状态。