探索系统化改革模式 推动高质量赶超发展
——福清市以改革推进县域治理与发展
作者:福建省福清市 出版时间:2019年10月
习近平总书记强调,“要准确把握县域治理的特点和规律,把强县和富民统一起来,把改革和发展结合起来,把城镇和乡村贯通起来,不断取得事业发展新成绩”。按照这个要求,近年来福清市始终坚持以全面深化改革为抓手,紧扣县域治理体系和治理能力现代化目标,推出“党建引领、多维治理”行动,以系统化思维谋划推进县域治理改革,实现各领域改革协同推进、叠加影响、同频共振,为福清市高质量发展落实赶超注入强劲动力,推动福清市在全国百强县市中排名实现连年进位。2018年,福清市在全国综合实力百强县市、全国县域经济百强县中排名双双提升至第19位,进入前20强。
一 以党建治理改革为龙头,锻强县域发展引领力
着眼发挥党在县域治理中的“一线指挥部”作用,探索推出基层党建系列工作机制和活动载体,落实抓凝心聚力与营造氛围的有机统一,实现抓党建与抓发展的有机统一。
一是健全机制强堡垒。以强化党组织对基层治理的统领力量为目标,创新基层党组织建设机制,锻强基层党组织战斗堡垒。探索开展“党建引领示范工程”,坚持“面上布局、点上深化,以点带面、点面结合,整体规划、分批推进”的原则,扎实抓好各领域基层党建示范点培育打造,着力构建“一圈、三带、两镇”的党建示范格局。其中“一圈”即以福清市党建综合体为核心,7个街道党工委为中心,街道N个党建示范点为节点,打造“1+7+N”的城市基层党建示范圈;“三带”即以“福厦线”“龙高线”“海城线”为主脉络,把沿线各领域党组织串点成线,打造三条基层党建示范带;“两镇”即以一都镇、高山镇为重点,打造两个全域党建示范镇。经过一年多探索实践,目前已培育打造各领域党建示范点53个,包括以“造星、选秀、串门、晒单”四个计划和“党员中心户+网格”为特色的高山镇前王村党建品牌,以“融和家园”为特色的音西街道福百社区党建品牌,以“阳光政务、服务无限”为特色的行政服务中心机关党建品牌,以“党员典范力量”为特色的福耀集团非公党建品牌,等等。此外,充分发挥党组织在各领域工作力量的整合作用,比如参照支部建在连上的做法,推出在项目征迁一线建设支部等机制,设立“党员先锋岗”等载体,让党旗在项目建设一线迎风高扬。
二是完善体系促激励。着眼解决发展中“人”的问题,结合开展提振干部精气神主题实践活动,探索建立“奖票子”、“出点子”、“压担子”、“长面子”、“挡箭子”、“给位子”等干部激励体系,建立完善一线考核干部、荣誉表彰、能上能下、容错纠错及诬告澄清查处等机制,出台绩效考评奖励、困难干部帮扶基金、党政人才保障房等政策,推出“大福清一线课堂”“领导干部话发展”、发展休闲谈、异地办培训班等教育培训模式,搭建重点项目征迁、乡村振兴重点工作等干事创业平台,让干部干事创业有奔头、长本事、不恐慌,打造引领区域干事创业的主导文化。2016年以来,先后提拔任用优秀干部391名,授予270名表现突出的干部三等功、嘉奖优秀干部1600多人,组织开展了“大福清一线课堂”、“领导干部话发展”、异地办培训班等58场次,极大提振了干部干事创业的精气神。
三是精准施策转作风。瞄准干部队伍中存在的作风问题,探索提升效率、优化服务、强化监督等举措,推动干部作风持续转变。建立完善“四下基层”“马上就办、真抓实干”等优良作风弘扬机制,持续开展“驻村访民情、串门话发展”“争当乡贤、助推发展”等活动,引导党员干部主动服务基层、服务群众、服务发展。探索实行“一县一专项”“企业评干部”等整治模式,严厉惩治“虚、僵、躲、拖、腐”等不正之风。围绕扎紧扎牢制度笼子,完善巡察、派驻、监察等监督体系,推动巡察、监察向基层村居延伸,建立宅基地审批、惠农资金管理等“微权力”治理有效模式,强化重点领域风险防控,营造良好政治生态。特别是在落实巡察监督方面,综合运用常规巡察、交叉巡察、专项巡察、机动巡察、巡镇街带村居、巡系统带站所等方式,构建“高效化、常态化、全覆盖”的巡察监督格局。同时,着眼提高巡察整改成效,探索推出“已巡必改、未巡先改、巡纠结合”等模式,推动了巡视巡察整改时限从阶段性向长效性转变,促进了巡视巡察整改内容从全面从严治党向其他领域延伸,带动了全面从严治党和各项重点工作同步提升。
二 以经济治理改革为中心,提升县域发展竞争力
围绕高质量发展落实赶超,积极探索深化供给侧结构性改革的举措和办法,通过激发产业发展活力来做大做强县域经济。
一是探索产业发展创新模式。开展“产业发展提升”行动,坚持从纵向、横向两个层面入手,纵向上健全招商、审批、交地、动建、投产等工作机制,横向上完善基础配套、服务支持、环境优化、要素保障等支撑体系,重点盯紧存量土地处置转化,实施一批重点产业发展项目,切实把存量土地转化成为产业项目的要素保障。自2018年启动以来,全市共处置转化1.98万亩存量土地,实施314项、总投资1328.8亿元的产业项目。特别是在强化招商引资方面,建立完善一把手招商、全员大招商等机制,推出无中生有、无孔不入、无微不至“三无”工作法,三年来共引进落地京东方柔性面板、中铝铝精深加工、三峡海上风电、新福兴新能源玻璃、康乃尔MDI、缘泰石油等10亿元以上项目56个,总投资达1928亿元。
二是搭建对外开放开发平台。探索完善对外开放开发机制,坚持以国际化视野来谋划开放发展,搭建元洪国际食品产业园、聚龙国际创业小镇、国际深水大港、国际跨境电商平台、国际港湾城市“五个国际”平台,推动福清融入福州、联动平潭、对接台湾、走向全国、接轨国际。比如,元洪国际食品产业园主要从“一条鱼、一块肉、一粒果、一桶油、一袋米”入手,建设集食品储运、加工、展示、体验、交易、结算等于一体的现代产业园区,打造国际食品食材进出口集散交易中心。近三年来,先后引进了36个、总投资245亿元的产业项目,这其中全球(元洪)食品展示交易公共服务B2C平台等7个项目已建成运营,食品展示交易中心等17个项目正在加快建设,剩余印尼猫屎咖啡等12个项目正在加速前期工作。同时,依托元洪国际食品产业园,谋划建设中国-印尼、中国-哈萨克斯坦“两国双园”,通过搭建元洪国际食品产业联盟等平台,推动国内与海外工业园区以及种植、养殖、加工基地建设,深化以食品产业链为主要内容的工贸一体化、全方位协作。目前,“两国双园”建设总体进展顺利,其中中国-印尼“两国双园”正在积极推进协议签订、开发建设等前期工作;中国-哈萨克斯坦“两国双园”已与哈萨克斯坦巴甫洛达尔州、北哈萨克斯州,就合作共建园区事宜签订了合作协议,正在编制具体的发展规划。
三是健全营商环境优化机制。结合实施优化营商环境三年行动,从深化“放管服”改革、创新服务企业机制等入手,致力打造一流营商环境。以深化“放管服”改革为抓手,推出“一表申请、一口受理、一章审批、超时默认、超限追责”等审批机制,组建集中审批中心和项目前期办,实行集中审批联合办公、流水式审批作业等模式,推动了项目审批效能得到了很大提升。目前,一般投资项目的审批时限已从原来的109个工作日压缩至60个日历日,重大项目审批时限从原来的109个工作日压缩至26个日历日。健全完善服务企业发展机制,在制定出台促进民营经济健康发展35条措施的同时,探索开展跟踪服务企业当好保安、做好保姆“双保”行动,建立落实“政企直通车”、“政企连心卡”、“一企一议”等机制,推动各级各部门做好挂钩联系企业服务工作,自2018年7月份启动以来,累计帮助企业解决问题2000多个。
三 以城乡治理改革为重点,增强县域发展支撑力
坚持从体制机制入手,建立城乡统筹发展模式,完善各类要素投入机制,破除城乡发展瓶颈,提升宜居宜业水平。
一是建立治理两违高效体系。坚持把整治“两违”作为推进城乡建设的先行工程来抓,按照“堵、疏、引”相结合的理念,建立纪律、制度、科技治违模式,由福清市四套班子领导带领干部,逐一做出“不干预、不过问、不说情、不参与”违法占地、违法建设的郑重承诺,并且推出三级巡防网络、镇街“铁三角”监督、亮证挂牌施工等制度,搭建违法建设电子信息监管平台,运用无人机巡查重点区域,构建“天上巡、地上查、网上管”的治违格局,有力破解了“两违”突出问题,推动了群众建房步入了正轨。
二是健全文明城市创建机制。以创建全国文明城市为目标,开展文明单位、村镇、社区、校园、家庭“五大创建”,实施市容环境整治、交通环境整治等“七大战役”,推出“步行查创城、骑行看文明”、“车辆文明停放示范街区”等活动,获评新一轮“全国文明城市提名城市”称号。结合常态化推进创城工作,健全完善城市管理机制,建成运营“智慧城市”管理中心,探索建立渣土交易、运输、监管平台,提升城市数字化、精细化、规范化管理水平。着眼提升群众整体文明素质,结合深化移风易俗工作,探索推出“一约一会一队”机制和志愿服务等载体,深入开展“推进‘八不’行为规范,做文明市民”、“做文明有礼的福清人”等主题道德实践活动,引导群众养成良好习惯、弘扬文明新风。
三是实行城市建设科学模式。瞄准城市发展难点和堵点,探索实施城市规划、旧改、扩容、治堵、治水、治涝、绿化等科学机制,促进城市品质品位提升。比如,在城市规划管理方面,以列入全省“多规合一”试点为契机,整合国土、规划、环保、海洋功能区划、海洋生态红线等规划数据,建设“多规合一”数据平台以及手机App、公文电子会签等平台,形成统一的规划体系、统一的布局总图、统一的信息平台、统一的运用成果、统一的管理机制,目前相关职能部门、镇街和工业园区均已接入“多规合一”信息平台,基本实现了数据共享、审批便捷的目标。在城市旧片区改造方面,坚持“依法依规、民主公开、以人为本、权益保障、和谐征迁”的原则,探索推行“房地分离”征迁补偿政策,实施土地与房屋“分开计算、合并结算”的方式,实现群众多受益、政府少投入、征迁快提速的有机统一,推动征迁工作由过去的政府“要我拆”向群众“我要拆”转变。近三年来,福清市先后组织开展了6期重点项目征迁行动,累计完成征地2.3万亩、拆迁254万平方米,拆通市政道路101条(段)、总长约70公里,完成了16个旧片区改造征迁。在城镇开发建设方面,以推进第三批国家级新型城镇化试点为抓手,探索政策、资金、用地等保障机制,包括整合城投、侨投等国有企业组建城投集团,高效有序推进城镇建设项目;创新重点组团开发模式,探索龙田、高山、渔溪小城镇和江阴小城市试点以及三山东龙湾贝壳小镇、核谐小镇、龙田东壁岛渔乐文旅小镇、东阁农场农渔小镇、沙埔目屿岛滨海小镇等特色小镇建设有效路径,目前城市重点组团、小城镇与小城市试点、特色小镇建设顺利推进,其中龙田东壁岛渔乐文旅小镇正在推进温泉度假酒店等内部装修,三山东龙湾贝壳小镇正在建设商业街等项目。
四是搭建乡村振兴特色载体。深入实施乡村振兴战略,聚焦农村发展短板,创新推出系列重点工作。比如,针对基层共治善治问题,探索设立乡贤促进会,组织开展“争当乡贤、助推发展”等活动,动员引导企业家、专家学者、退休干部等乡贤参与农村提事、议事、定事、干事、审事、评事。目前,福清494个村(社区)均已设立乡贤促进会,先后开展乡贤助力乡村振兴各类活动近1500场次,筹集各类资金约8.5亿元。针对农村集体经济薄弱问题,创新实施“同置业、壮村财”工程,推出“养鸡生蛋”、“买鸡下蛋”、“驯鸡孵蛋”、“送鸡产蛋”等发展模式,即就近建物业、异地购物业、资源换物业、乡贤捐物业,通过购置、建设可获得固定收益的优质物业资产,实现村集体经济发展壮大。目前,已引导286个村到元洪美食一条街购置500间店面,全面消灭了村集体经济薄弱村,2018年全市438个行政村实现集体经营性收入1.6亿元。针对农村养老问题,按照“个人出一点、村级筹一点、政府补一点、乡贤捐一点”模式,推进农村幸福院建设,提供优质日间照料服务,让老年人“吃饭不用自己煮、衣服不用自己洗、医疗保健在身边”,目前共建成运营农村幸福院43个,2019年可建成运营264个,实现覆盖70%行政村;到2020年可覆盖所有行政村。针对信访积案问题,推出“信访清零”行动,组建市级专业组和镇街攻坚组,变上访为约访、下访,逐项抓好信访积案化解工作,力促信访积案清仓见底,自2018年7月启动以来,共化解各类重难点信访积案69件。针对农村环境面貌问题,结合落实“美丽乡村”建设三年行动计划,探索推出“清沟、扫地、摆整齐”、“拆旧、拓新、整漂亮”、“穿衣、戴帽、扮靓丽”等行动,推动农村环境变得更加美丽宜居。近三年来,共打造“美丽乡村”新建村178个、提升村40个、示范村8个。针对农村人才不足问题,探索建立“一懂两爱”村务员队伍,参照大学生村官做法,通过面向社会公开招聘方式,聘用一批素质能力高的毕业大学生和退伍军人,协助抓好农村工作,目前已选聘246名村务员到基层服务,2019年将实现所有行政村全覆盖。
四 以生态治理改革为导向,增进县域发展持续力
全面融入国家生态文明试验区建设,深入开展生态环保行动,从树立以生态文明为导向的发展体制机制切入,推动生态环境不断改善和提升。
一是策划生态融合新项目。坚持“在保护中开发、在开发中保护”的原则,立足福清山海自然资源,积极策划实施生态与民生、文化、旅游等融合项目,既保护绿水青山,又创造金山银山。依托福清城区南部丘陵,规划建设31平方公里的城市中央公园,集花海公园、雕塑园、风情园、游乐园、艺术谷等为一体,不仅可以保护生态环境、增加民生福利,而且可以弘扬区域文化、发展旅游产业,目前福阁等首批12个重点项目已在加快实施。创新生态、文化、旅游融合发展模式,围绕“吃、住、行、游、购、娱”六字经,推动利桥特色历史文化街区、石竹山旅游景区、黄檗文化旅游园区、南少林文化旅游园区、一都“山地慢城”等开发建设,打造泛北部生态文化旅游走廊;以滨江、滨海、温泉、海岛等为主题,推进东壁岛滨海旅游度假区、沙埔目屿岛滨海旅游度假区等开发建设,打造“龙江-福清湾-江阴湾”东部滨海旅游线路。
二是推行全域治污新模式。聚焦大气、水、土壤等重点领域,以打好污染防治攻坚战为抓手,探索完善生态文明党政同责、考核奖惩、生态补偿、资源有偿使用、环境信用评价、监管执法和损害赔偿等机制。特别是针对福清人均水资源偏少、区域分布不均、流域水质较差等问题,由市人大做出加快水系生态文明建设的决定,发动全社会力量参与,探索推行全域综合治水模式。主要是按照“统筹全流域、构建大水网、城乡一体化、建设水生态”的思路,健全河(湖)长制,推出“湖库水系连通”、“污水零排河”、“巡河清渠”、“一村一池塘”等行动,试点推进“引涧水、导雨水、连河水”,组织实施“织网、清库、造湖、治污”,并且推行以截污纳污、生态蓄水、生物修复为特点的“生态海绵河道”治理,构建“水系畅通、水源充足、水质优良、水景美丽”的良好格局。自2018年以来,福清共清淤疏浚河道渠道1939公里,完成1座水库整改和168座山塘的清杂清障工作,新建或改造池塘1395口、污水管网69公里,建成溢流式截污设施240个、污水处理设施464个,拆除临水违章建筑物6.5万平方米,正在推进龙江流域水环境综合治理行动,抓好生态清淤、溯源治污、科学治水等工作。
三是健全绿色发展新机制。牢固树立绿色发展理念,探索完善绿色发展相关制度,建立健全生态文明党政同责、领导干部自然资源资产离任审计、生态红线管控、司法衔接、守信联合激励和失信联合惩戒等一系列机制,形成相对完善的制度管理体系。严格落实项目准入机制,引导传统产业向智能化、清洁化转型,鼓励发展节能环保、清洁生产、清洁能源等绿色产业,构建绿色、低碳、循环经济体系。常态化开展“全民绿化、美丽福清”专项行动,创新公园和绿道建设模式,近三年来共新建成市民休闲公园、东塘大道新城花海、环石竹湖休闲步道、玉融山环山栈道等城市公园10个、绿道40公里。尤其是针对乱滥建坟墓问题,创立“生命公园”新型墓葬模式,坚持“一村一园”或“数村一园”,把墓葬元素融入生态公园,以公园景观取代传统陵园,不仅有力引导移风易俗,而且有效改善生态环境,切实保护绿水青山。目前,福清共有85个村(社区)建成71个生命公园(含联建),投入使用25个,2019年还可建成216个村(社区)的生命公园,实现覆盖全部17个镇80%村(社区)以及“一街道一园”的目标,到2020年可实现全覆盖。
五 以社会治理改革为根本,激发县域发展内生力
围绕群众关注的热点难点重点问题,坚持从改革入手,探索有效解决模式和方法,让人民群众在共享改革发展成果中参与共建、凝聚合力。
一是健全补短板机制。从体制机制层面入手,着力补齐教育、医疗、养老等领域短板。紧盯教育领域短板,建立“名校+新建学校”集团化办学、农村薄弱学校“委托管理”等机制,促进教育均衡化发展。近三年来,先后动建福清一中新校区、滨江小学第二校区等6所优质学校,消除了31所农村薄弱学校,与创元酒店、京东方、东旭光电等企业联办了“创元班”“京东方班”、“东旭班”,正在探索中小学教职工编制与职称统筹配置等制度,试行教职工编制、职称城乡区域统筹和动态管理等模式,着力提升教育综合发展水平;紧盯医疗领域短板,创新落实公立医院综合改革和省级分级诊疗试点,探索推出福清市医院“总院制”改革,由福清市级医院与镇街卫生院结对帮扶,推动市医院与镇街卫生院人员、资源、服务统筹调配,提升城乡医疗综合服务水平。目前,已经建立了公立医院薪酬制度和考核评价体系,促成了福清医院升格为三级医院、大博医院集团参与市二医院改制。与此同时,注重搭建社会资金引入平台,探索设立教育发展基金和白衣天使基金,专项用于奖教奖学和激励优秀医护人员;积极引导优质服务资源与社会民间资金合作,策划推进系列重点社会民生项目,提高公共服务产品的供给总量和质量。
二是完善强保障体系。按照“兜底线、织密网、建机制”思路,聚焦就业、养老、住房、扶贫等社会保障,积极探索扩大覆盖面、提高标准线、加大补助度等举措和办法,千方百计保障群众最基本的生活需求。比如,在养老方面,实施居家和社区养老服务改革试点,探索镇敬老院“公建民营”等机制,推进静馨、曜阳等高端养老机构建设,构建以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养结合的多元化养老服务体系。在住房方面,建立健全多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度,完善落实双轨制住房保障体系,有效扩大住房保障覆盖面。近三年来,共建成保障房812套,公租房分配率达95%。在扶贫方面,以全面打赢脱贫攻坚战为目标,探索建立内外统筹模式,对内促进扶贫由保基本向提质量转变,创新推行贫困户“自我造血”脱贫方式;对外积极探索优化与通渭、连城、寿宁等地扶贫协作模式,仅2018年就投入5081万元,实施帮扶项目55个,有效扩大扶贫协作成果。
三是创新保平安模式。围绕破解困扰福清市多年的“平安三率”低的问题,建立“精细号脉、精确诊断、精准治理”模式,深入实施“平安福清”建设提升行动,建立市不漏镇、镇不漏村、村不漏组、组不漏户、户不漏人的“五不漏”责任体系,推出“天网工程”、“巡更保平安”、“警民恳谈会”、“雪亮工程”、“邻里守望”等载体和活动,“平安三率”从全省倒数行列提升至全省前列,2018年福清市群众安全感率、执法工作满意率、平安建设知晓率分别位居全省第9位、第7位、第3位,历经10多年首次进入全省平安县市行列。同时,围绕深化扫黑除恶专项斗争,建立完善“六必签”、“零报告”、“签字背书”、“零线索约谈”等机制,组织开展“扫黑除恶齐参与、万名党员问平安”大走访等活动,探索推出“委局联动”、“队所联动”等合成作战模式,同步推进打击黑恶与打伞破网、基层治理,推动扫黑除恶专项斗争取得显著成效,有力维护了社会和谐稳定。