农业劳动力转移和高质量就业的问题和出路
周天勇 侯启缘
摘要:从梳理国内外农业劳动力转移理论出发,通过与同等人均GDP发展阶段的后工业化的国家或地区以及发展中国家进行对比,发现农业领域堆积着过多的剩余劳动力,同时由于户籍、土地等制度性原因,导致了涉农劳动力的不稳定就业。本文从盘活城乡人口要素流动、市场引导土地再配置、改革土地产权以及推进城乡教育公平等四个角度出发,提出了实现农业劳动力转移和高质量就业、挖掘国民经济新增长点的政策建议。
关键词:农业劳动力转移;二元经济结构;就业稳定;城乡要素流动
2018年1月2日,中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(以下简称《意见》)公布,《意见》强调了“三农问题是关系国计民生的根本性问题”,并明确提出要“促进农村劳动力转移就业和农民增收”[1],本文旨在从梳理国内外相关理论出发,分析当前我国农村劳动力转移和就业中存在的问题,进而探索出路,解决问题。
从全球和主要发达国家的发展历程来看,随着工业化的发展,劳动力在第一产业的就业比例不断下降,在第二产业中的比例经历了先下降再快速上升再下降后稳定的过程,而在第三产业中就业比例则持续上升,并在工业化后维持相对较高的水平。工业化的过程推动了产业结构发生变化,这正是农业劳动力转移的动力所在。
农业劳动力转移是发展经济学的重要问题,对于农村剩余劳动力的转移转移方向、就业渠道等问题的研究,国内外的相关理论研究极其丰富。
国外对农业劳动力转移的研究起步于19世纪下半叶,其中最为经典的理论模型分别为刘易斯(Lewis)二元经济模型[2]、拉尼斯(Ranis)—费景汉(Fei)模型[3]以及托达罗(Todaro)模型[4],三者均以二元经济结构为基础,认为,城市中较高的劳动生产率和充足的投资,吸引了农村剩余劳动力向城市转移,这种劳动力的转移是经济发展的必然规律,不仅对于城市的现代工业部门的发展具有推动作用,同时,农村剩余劳动力的流出也有利于农村劳动生产率的提高,从而促进城乡收入的趋同。然而,托达罗模型的反城市化理论也提出了应当警惕农村劳动力过快向城市转移的不良后果。
国内很多学者也对农村劳动力转移问题进行了一系列的研究,大致可以分为:鼓励迁移派、数量减少派和质量下降派
鼓励迁移派认为农村剩余劳动力向城市转移促进了经济增长并提高了农民收入。周天勇认为,“人口流动是使城乡、发达地区和不发达地区都获利的社会经济过程,应当鼓励、保护和规范,而不应限制”[5]。应当通过“土地产权改革、废除户籍制度等措施,盘活城乡要素的双向流动”[6],蔡昉从劳动力重新配置的角度,分析了我国改革开放后经济高速增长的原因,在于“清除了阻碍劳动力流动的体制障碍,在物质资本和人力资本得到最大化积累的同时,劳动力重新配置明显改善了生产率”[7]。郝大明运用指数分离方法发现“农业劳动力向非农业转移,是1970年以来中国经济增长的一个重要源泉”[8],
数量减少派则认为农村劳动力的转移导致了农业劳动力数量的减少,对农业劳动生产率造成负面影响。王国敏等从粮食安全的角度,认为“当前中国农业劳动力的减少使农业出现‘空心化’的趋势,劳动力的转移不仅会减少土地的收益规模,同时也会降低农业生产的积极性导致粮食产量降低”,并提出农民就业“兼业化和就地就近就业”[9],田先红等通过对农村地权配置进行分析,发现随着农村劳动力大量涌入城市,“农村土地大规模的流转,不同阶层的竞争,往往导致了土地的闲置和非农用途,而影响了农业生产率”[10]。王秀芝通过研究发现“农业劳动力转移与农业产出的关系显著为负,且农业劳动力转移数量每增加1%,将导致农业产出减少0.369%”[11]
质量下降派则认为,农村劳动力转移导致了农村年轻和高质量人口的外流,对农村经济产生负面影响。舒尔茨认为,“对农业进行投入时,只依靠物质资本,引入先进的生产技术是不够的,还要对农民进行人力资本的投资”[12],杨鹏程等认为,“农村劳动力流动削弱了农村科技传播受众的接受愿望与能力,对农村科技具有弱化作用”[13],李士梅等从劳动力结构的角度出发,发现“年龄较轻且有一定技术经验的劳动力是农村劳动力转移的主体。这部分劳动力的流失导致农村劳动力老龄化、女性化的程度加重,一定程度上阻碍了农业新技术的使用和技术进步”[14]。
综上所述,对于农村劳动力转移问题的研究,鼓励和限制是两种不同的发展观,就经济层面而言,收入水平和就业机会是调节人口流动和就业的本质驱动力,是市场经济最重要的机制。不能因为调整过程中出现的某些问题而片面的否定经济学规律,本文的目的也是运用经济学规律解决农业劳动力转移和就业中存在的问题,探索新的出路。
由于改革开放后,乡镇企业的兴起以及农民兼业化的就业思路,我国涉农劳动力的组成是十分复杂的,大致可以分为农业领域中的就业劳动力和不稳定流动中的农民工劳动力,后者主要包括进入城市六个月及以上的农民工以及本地或者农村中就业的劳动力,例如,短工和非农业就业等。针对这一劳动力群体展开研究,我们发现了以下两个问题。
根据世界银行的数据测算,2017年我国农业就业人口占总就业人口的比例为26.9%,在统计的190个国家和地区中排名118,而我国的农业劳动生产率2016年的数据为4355.9美元/人,在统计的157个国家和地区中排名89,低于中高等收入国家的平均水平6269.2美元/人[15],为了能够更清楚的说明我国农业劳动力的堆积情况,本文还选取了亚洲的部分发达国家或地区同等人均GDP阶段的时期以及与我国同为中高等收入国家的部分发展中国家进行对标研究。
1.与亚洲部分发达国家的对标研究
亚洲的部分发达国家和地区选取的是日本、韩国和中国台湾地区,主要原因是,一方面这些国家或地区在地缘和文化底蕴方面与中国具有相似性和同源性;另一方面,这些国家也都是在农业劳动力过剩的情况下实现转型,并实现了20多年的经济高速增长的二元经济国家。日本是最早并且成功实现二元经济转型的典型国家,1980年日本的人均GDP已达到9000美元/人,当时农村人口已基本实现向城市的转移,农村就业人口占就业总人口的比例不到10%。
韩国自20世纪50年代城市化开始加速,农村剩余劳动力伴随着城市化的进程大量涌入城市,人均GDP为1990年5400美元/人,1993年8740美元/人,2010年为22086美元/人,农业就业人口占总人口的比例为1990年16.37%,1993年为13.48%,2010年则仅为6.57%。
中国台湾在上世纪40年代到80年代的40年中,经济高速发展,农业劳动力的转移同步进行,人均GDP为1990年8216美元/人,1991年为9136美元/人,2010年为19278美元/人。相对应的农业就业人口占总就业人口的比例为1990年为12.9%,1991年为12.2%,2010年为5.2%。
我国2017年的人均GDP为8836美元/人,处于工业化中期向工业化后期过渡阶段,通过与日、韩、台对比可以发现,在同等GDP情况下,我国农业就业人口占总就业人口的比例至少多了13%。
2.与其他同等发展中国家的对标研究
根据世界银行的数据和标准,我国属于中高等收入国家,在同等水平的发达国家中,本研究选取了亚洲的马来西亚、泰国和拉丁美洲的巴西、墨西哥进行对比研究。列举了这些国家近五年的农业就业人口占总就业人口的比例。如表二。
通过对比可以发现,除泰国以外,我国农业就业人口占总就业人口的比例的其他三个国家高13.8%-20.2%左右,而泰国虽然近几年经济结构也在进行转变,然而,其作为大米、木薯和瓜果等农产品的主要出口国,农业就业人口显著偏高,对于我国而言参考价值较低。
表1 近五年农业就业人口占总人口比例(%)
|
2013年 |
2014年 |
2015年 |
2016年 |
2017年 |
中国 |
31.4 |
29.5 |
28.3 |
27.6 |
26.9 |
马来西亚 |
13.0 |
12.2 |
12.5 |
11.4 |
11.0 |
泰国 |
39.6 |
33.4 |
32.3 |
33.3 |
32.8 |
巴西 |
11.2 |
10.4 |
10.2 |
10.2 |
10.3 |
墨西哥 |
13.5 |
13.6 |
13.5 |
12.9 |
13.1 |
中高等收入国家 |
19.5 |
18.4 |
17.6 |
16.8 |
16.3 |
数据来源:中国数据来自于《2018中国统计年鉴摘要》,其他国家数据来源于世界银行官方网站
通过与日本、韩国和台湾以及部分中高等收入国家进行对比,可以发现,无论是与后工业化国家同等人均GDP水平下进行对比,还是与当前发展水平相当的国家对比,我国的农业就业人口都是显著偏高的,而我国的农业劳动生产率也处于较低水平,进一步说明了我国的农业领域堆积了过多的剩余劳动力。
农民工作为涉农劳动力中的一个群体,是指“户籍仍在农村,在本地从事非农产业或外出从业六个月及以上的劳动者”,通过定义可以看出,农民工虽然在城市工作,但并未实现市民化。据统计,“2017年我国农民工总量达到28652万人,比上年增加481万人,增速为1.7%,增速比上年提高0.2个百分点”[16]。这样一个庞大并未还在持续增长的群体的就业走向,是国民经济运行过程中不可回避的问题。
1.户籍管制引致农民工的不稳定就业
我国自1958年以来颁布了《中华人民共和国户口登记条例》,意味着我国建立并开始实施城乡人口的户籍管制制度,这种户籍管制制度一直延续至今,虽然近几年有所放开,但受其影响,虽然统计上将进城务工六个月及以上的人口算作城市人口,但我国的农民工并没有实现市民化,而是呈现出了“‘钟摆式’流动、‘青出老回’和‘漂泊于城市’”[17]三种状态。即,每年一度的往返于工作地与农村老家的春运热潮;青壮年时进城从事高强度、低技术含量的体力劳动,年长后离开城市返回家乡;部分年青农民工不能或不愿回农村而在城市中过着居无定所、收入不稳的漂泊生活。
2.城市的高生活成本抑制农民工落户
除了户籍制度等政府管制方面的措施,城市的高生活成本也是抑制农民工居家落户城市的重要因素。在农民工中,男性占65.6%,有配偶的占77.8%,且平均年龄不断提高。这意味着大多数农民工虽然在城市务工,但是其家庭仍在农村。而由于城市中对农民工的教育、医疗等公共服务并未跟上,农民工子弟入学难的情况仍然存在,同时,城市房价居高不下,对于农民工微薄而不稳定的收入而言,难以负担。因此,农民工虽然长期进入城市务工,但由于城市的高生活成本无法实现举家迁移,其个人又不能脱离家庭,从而抑制了农民工的市民化。
3.土地制度存在退出障碍
我国现行的土地制度最大的困惑,在于土地集体所有导致了土地的价值虚无,财产只有通过交换,才能体现其具有的价值。按我国的相关法律规定,村组织和农户基本上只有土地所有权中的使用权,实际上并没有出租权、抵押权和交易权。而耕地用途的变更受到国家的严格管控,因此,除了农民进行土地违法交易和变更用途,土地对于农民而言并无价值可言。
另外,我国的征地补偿制度存在着不平等和不确定性,近年来虽然征地补偿标准有了一定的提高,但是,补偿标准难以实现真正的平等,同时由于寻租问题以及企业和个人从中牟利等情况,农民到手的补偿款往往会大量缩水;而征地补偿制度本身也具有着不确定性,并不能作为土地的常规退出机制。
正式因为我国现行的集体所有土地制度导致了土地的价值对于农民而言具有不确定性和虚无性。作为农民在农村中的主要资产的耕地和宅基地无法变现,从而被土地所绑架,无法退出,同时,城市的资本和技术也由于农村土地用途变更受限而无法进入。这不仅阻碍了农村人口市民化的进程,也抑制了城市进一步发展的脚步。
总而言之,一方面,由于我国的农业领域存在着过多的剩余劳动力,导致了农业生产率难以提升,涉农劳动力无法在农业生产中实现稳定和较高的收入;另一方面,由于户籍制度、城市的高生活成本以及现行土地制度,难以使农民市民化,并在城市实现稳定就业。这两大问题,是造成我国涉农劳动力就业不稳定,就业质量差的症结所在。
可以看出,提升我国涉农劳动力就业质量的关键在于打开城乡要素流动渠道,释放农业领域堆积的过剩劳动力,同时,引入城市的资本和技术,进一步推动城市化的进程。针对这一问题,笔者将从以下几个方面寻找出路,解决问题。
盘活城乡二元经济的核心在于实现城乡人口和要素的双向流动,农村人口涌入城市,城市的技术和资本投入农村,这对于涉农劳动力扩大就业机会、提升就业质量以及实现就业稳定都具有重要意义。
1.涉农劳动力的转移能够扩大就业机会
根据经济学的原理,在一国内部,人口向着预期收入高,就业岗位多的地区和城市迁移是基本的经济规律,这不仅是劳动力资源和人力资本配置和再配置的方式,对于平衡收入差距,推动经济发展也具有重要作用。随着我国产业结构的不断完善,第一产业在国民经济中的占比将会不断下降,并稳定在一个较低的水平,涉农劳动力如果仍堆积在第一产业,无疑面临着大量的隐性失业,最终被困在土地中。因此,涉农劳动力的转移不仅是能够获得扩大就业机会的重要渠道,更是经济发展的必然规律。
2.涉农劳动力的流出能够提高劳动生产率
随着一个国家的经济发展,农业在国民经济中的地位不断下降,农业劳动生产率的提升空间较小,而非农劳动生产率不断提升,我国的发展自然也难以拜托这一规律。我国当前的农业劳动生产率为31258.4元/人,而非农劳动生产率为134340.0元/人,远高于农业劳动生产率。涉农劳动力的流出不仅能够减少农业剩余劳动力,从而提升农业劳动生产率,而且,流出的剩余劳动力也会因为流入到非农产业中,而获得更高的收益和更稳定的工作。
3.市民化的城市化能够稳定就业
农民工作为一个特殊的群体,为我国的现代化建设做出了很大的贡献,然而,由于其从事的工作技术性不强、薪酬较低且不稳定,同时,城市对于农民工群体的社会保障制度没有跟上。导致农民工的城市融入感不强,高额的城市生活成本以及教育和医疗的高门槛,阻挡了农民工群体的举家迁移,从而出现了一大批错过城市化的人口,这对于城市的集中工业化和农业的规模经济都造成了负面影响。因此,应当为农民工群体建立配套的社会保障制度,为农民工子弟接受教育提供便利和经济上的帮助,从而为农民工举家进入城市提供条件,实现市民化的城市化。这样,才能使涉农劳动力的就业稳定,提高就业质量,并增加就业收入。
长期以来,我国农村土地的配置受到过国家行政手段的严格管控,就个人而言,是在家庭联产承包责任制下按人口数量进行的平均分配;而就产业部门而言,国家严格控制土地用途的转变,农村耕地只有通过国家征用变为国有土地才可改作他用。在这种管制下,土地配置往往失去了活力,并且产生了错配的情况,应当通过放宽行政管制,引入市场机制,盘活农村土地的再配置。
1.充分发挥农业用地的规模效应
农村用地在农户个人之间的再配置,应当借鉴发达国家的经验,虽然我国在土地面积和农业投入方面与美、日等国家存在一定的差异,但其演进的逻辑和方向具有一致性。应当采取小农户大规模的农业生产组织方式,例如,家庭农场制和股份合作农场制等。这一方面有利益农业剩余劳动力的退出,另一方面也能够充分发挥农业生产的规模经济,随着边际收益不断增加,农业劳动生产率也会大幅提升。
2.农村农业用地可向非农产业倾斜
我国人均耕地面积较少仅为1.4亩/人,不足世界平均水平的一半,这也是很多学者认为应当限制我国耕地转做他用的主要依据。然而,并非所有耕地都适用于农业生产,根据《2014年国家土地督察公告》我国存在105万亩农村闲置土地,违法占用宅基地的案件达到2.9万宗,农村闲置土地的产生充分说明了我国农村土地分配的僵化和错配。要想使土地资源得到充分的利用,就应当通过市场机制,适当放开农村农业用地向非农产业配置,同时,建立闲置宅基地的退出机制,一方面打开农业劳动力向非农产业转移的渠道,另一方面,重新开发利用闲置土地,从而提高土地利用率。
3.改善土地要素与劳动力要素相结合
改善土地要素再配置与劳动力要素的再配置相辅相成,利用土地要素再配置打开劳动力转移的渠道,同时通过改革户籍和社会保障等问题,保障农业劳动力融入城市,是进一步完善土地要素再配置的基础。
随着土地——劳动比率的提高,农业生产的规模效应下边际收益不断提升,应当通过进一步的放宽壁垒并完善配套措施,从而帮助农户延伸农业产业链,打开投资渠道,引入先进的农业生产技术和生物技术从而进一步提高土地生产率,并最终实现农业劳动生产率的大幅提升。
土地产权改革是土地从生产资料和生活资料变为资产的基础。财产不交易,是无法体现其价值的。农民手中的耕地和宅基地不同于城市中的房子,无法进行抵押、出租和交易,对于他们而言,这些耕地和宅基地实际上是僵尸资产。这不仅阻碍了涉农劳动力的退出,同时,资金的进入渠道被封堵,也阻碍了城市资本的投入,而由于土地无法交易,抵押风险高,信贷资金也难以进入。对于农村土地而言,唯一的变现方式就是征地补偿,但征地补偿存在着不确定性和不平等性,如果补偿标准过低,则无法补足农民所受损失,如果补偿标准过高,则其所获利益为不正常资产,畸高的获利影响正常的经济秩序。
在现行土地制度下,农村堆积了过多的农业劳动力,然而,却缺乏资金和技术,土地相对于劳动力而言严重不足,劳均耕地面过少,这也是土地—劳动生产率难以提高的根本原因。因此,农村土地产权改革势在必行。
1.明确产权及特性
土地产权改革首先要“尽快清晰农村各类土地的使用财产权,确权到村经济组织、到户和到人,颁发产权证书”[18],明确产权是在保证农村土地集体所有制基础上,农民合法享有土地财产使用权的基础,也是改革的首要步骤。同时,应当明确土地财产使用权的特性,确保农民可以对土地进行交易、抵押、出租、继承和入股等。
2.保证承包年期足够长
农村土地承包年期应无偿延长至100—200年,甚至实行永佃制,这样不仅可以保障土地的投资者和经营者产权稳定的预期,使其有恒产也有恒心;同时,也可以避免土地承包者滥用化肥农药,过度放牧,强取豪夺,而不进行维护和投入的短期行为,防止“公地悲剧”的发生,从而建立有序而长期的良性循环。
美国经济学教授舒尔茨早在20世纪50年代中期便论证了人力资本投资对于一国经济增长的重要性,他认为,人口质量重于人口数量,人力投资的作用远大于物质投资。而教育投资是人力资本投资的主要部分,保障涉农劳动力的教育公平无疑对于涉农劳动力就业质量的提升具有极其重要的作用。
1.为农村人口提供较好的义务教育
涉农劳动力的转移并不是一蹴而就的,多数农民工的子女仍然在农村生活并接受教育,义务教育作为教育的启蒙和基础阶段,对于农村人口质量的提升具有奠基性的作用,也为涉农劳动力提供了通过升学和受教育的方式实现市民化的机会。然而,当前城市和农村的教育资源分配严重失衡。政府应当将有限的教育资源向乡村倾斜,通过鼓励捐赠、提高农村教师的待遇并定期培训、建立配套的师资和硬件设施以及鼓励优秀学校“一帮一”对口扶助等措施,使农村人口能够接受到较好的义务教育。
2.保障涉农人口在城市接受良好教育
涉农劳动力未能实现市民化的重要原因之一是农民工子弟上学难的问题,学籍制度的管控以及高额的择校费,都是农民工难以举家迁移进入城市的门槛。政府应当为农民工子弟入学提供便利和补助,取消义务教育阶段的跨区入学障碍,同时,禁止对农民工子弟收取择校费或其他的隐性且不必要的收费,保障农民工子弟在城市中能够以较低成本获得良好的教育,从而提升进城农民工对所在城市的归属感。
3.加强涉农劳动力的职业化教育
我国涉农劳动力往往从事的是技术含量较低、体力耗费较大并且薪资待遇较低的工作岗位。数据显示,当前农民工中接受过农业或非农业技能培训的仅占32.9%,无疑这是远远不够的,另外,从事第二产业的农民工比重为51.5%,其中从事制造业的比重为29.9%,从事建筑业的比重为18.9%[19]。随着第二产业的机械化程度不断提升以及第三产业的不断发展,农民工将进一步实现从第二产业向第三产业的转移。为涉农劳动力提供系统的职业化教育,可以改变“农民工只会出苦力”的情况,使其就业技能获得提升,从而获得更优质就业机会,取得更优厚的薪资待遇。
随着我国的经济不断发展,产业结构不断优化,农业劳动力的转移是必须面对的问题。然而,由于我国的户籍、土地等制度,导致了我国在这一过程中,落后于相同人均GDP的时期的后工业化国家和同为中高等收入国家的其他发展中国家。
为了能够改变这一现状,推动农业劳动力的转移并提高农业劳动生产率,笔者依据国际经验和经济学原理,深入挖掘了问题的症结所在,并从打开城乡人口和要素双向流动渠道、运用市场机制实现农村土地再配置、农村土地产权改革以及实现城乡教育公平四个维度出发,提出了相应的政策性建议,力争以加速农业劳动力的转移、提高劳动生产率为着力点,实现涉农劳动力的高质量就业,并最终助推国民经济的进一步增长。
参考文献
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作者简介:周天勇(1958-),男,河南南阳人,中共中央党校国际战略研究院副院长,经济学博士,教授;侯启缘(1994-),男,山东烟台人,中共中央党校研究生院硕士研究生。
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