乡村振兴过程中生态保护补偿机制建设
梁龙
摘要:中国的生态补偿内涵与国外生态系统/环境服务付费(PES)基本一致,对于生态补偿机制的建设已经进行了十余年的探索与实践。生态补偿的实施与生态保护补偿机制的建设既是国家的战略要求,也是落实“两山理论”遏制生态恶化、体现生态系统多重服务价值、实现城乡融合展、共建美好生活的需要。生态保护补偿机制建设是实施乡村振兴战略的必然要求,在此过程中,要坚持以生态系统服务功能为前提和基础,政府主导,全民参与,保护者受益、受益者补偿,统筹兼顾、转型发展,试点先行、稳步实施等各项原则。既要加强生态保护补偿的主体、客体、标准、效率等要素,还要考虑生态保护补偿区域,生态保护补偿与缓减贫困的关系、中国特色的生态保护机制创新等。
关键词:乡村振兴;生态保护补偿机制;城乡融合发展
作者简介:梁龙,农学博士,中国农业大学资源与环境学院博士后,主要研究领域:农业资源利用、农业经济等。
生态补偿机制的建设和完善是实施党的十九大乡村振兴战略的必然要求。2005 年《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》首次提出“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则,加快建立生态补偿机制”以来,生态保护补偿机制建设已经成为生态文明建设的重要组成部分。因此,厘清生态补偿及生态补偿机制的源流,认识生态补偿机制建设的必要性和紧迫性,完善我国生态保护补偿机制的基本原则和框架,对在乡村振兴过程中开展生态保护补偿尤为必要。
一、生态补偿及生态保护补偿机制
(一)国内外对生态补偿理念的认识
目前国内外对生态补偿还没有一个统一的定义,但很显然,国内外生态补偿的内涵是不一致的。国际上所说的生态补偿是从生态伦理属性角度对自然补偿进行的解释,以突出对生态持续性的关注。国内学者对于“生态补偿”基于不同视角的理解也各不相同。
(二)国内外生态保护补偿机制建设
当前,有数百个生态补偿项目在美国、巴西、英国、南非、印度等国家持续开展,世界各国在生态补偿实施过程中,形成了许多值得借鉴的理论和实践经验,具体包括:将区域生态系统服务作为生态补偿的主要依据;将明确自然资源资产权属作为实施生态补偿的基础;实行差别化的补偿标准和多样化的补偿方式;建立流域补偿责任共担和协作机制;强化受补偿区域的社区协同管理机制建设;开展综合性的生态补偿效益评估等。
具体到中国,2005年的《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》首次提出“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则,加快建立生态补偿机制”。这里的生态补偿就是从法律和社会层面来解释。从这个角度理解,我国政府层面确定的生态补偿的内涵基本与国外的生态服务付费(PES)一致,这也是我国第一次明确提出建立生态补偿机制。2010年国务院《生态补偿条例》立法的启动对生态补偿立法的建设起到了巨大的推进作用。2016 年5 月,国务院办公厅发布《关于健全生态保护补偿机制的意见》提出实现“生态保护补偿全覆盖”。从“生态补偿”到“生态保护补偿”看似仅仅多了“保护”二字,但意味着“生态补偿”的前提和基础是“保护”,这和国外的“生态服务付费”内涵是一致的,即有“生态服务”才有“付费”,有“生态保护”才有“补偿”,这意味着我国生态保护补偿机制的顶层设计获得重大进展。
二、乡村振兴中生态保护补偿机制的必要性
(一)生态保护补偿机制建设是国家的战略要求
2013年4月,十二届全国人大二次会议审议了《国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告》,要求尽快建立健全生态补偿机制的若干意见。党的十八大提出了建立资源有偿使用制度和生态补偿机制。
(二)生态保护补偿机制建设是提升生态系统的多重生态价值的需要
长期以来,人们仅仅注意到生态系统的生产功能。例如,农田系统的粮食生产、森林系统的木材生产、草地系统的畜牧生产,但事实上,生态系统一直在给人类社会提供多重生态、经济和社会效益。De Groot将生态服务分为四大类:调节服务、承载服务、生产服务和信息服务。Costanza等将全球生物圈分为16个生态系统类型,并将生态系统服务分为气体调节、气候调节、水调节、水供给、控制侵蚀和保持沉积物、土壤形成、养分循环、废物处理、传粉、生物控制、避难所、食物生产、原材料、基因资源、休闲、文化等17个服务类型,并列举了生态系统功能与生态系统服务之间的对应关系。千年生态系统评估(MA)将生态系统服务分为四大类,包括供给服务(如食物和水)、调节服务(如疾病和干旱、调控洪涝、土地退化)、支持服务(养分循环和土壤形成)、文化服务(如宗教、消遣、其它方面的非物质惠益)。这些重要的生态和社会功能长期由一些重要生态功能区提供,但这些重要生态功能没有得到应有的回报,生态功能区仍缺乏有效的保护机制,面临多重威胁,亟待建立生态补偿机制加以保护。
(三)生态补偿机制建设是实施乡村振兴战略、推动城乡融合发展的需要
乡村振兴是新型城镇化持续推进背景下的振兴。新型城镇化的发展离不开农业农村的支持,离不开城镇资金资源的支持,离不开城乡共同发展。乡村振兴的具体目标包括产业振兴、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕等质的要求。产业振兴是乡村振兴的前提,没有实体产业,乡村振兴就失去了抓手,在所有涉农产业中,生态农业产业是现代农业质的核心;生态宜居是城乡共同发展的基础,缺乏良好的生态环境,乡风文明、治理有效、生活富裕就失去了外部环境。发展生态产业,建设生态宜居的大环境,就必须对新时代城乡关系的基础性支撑——森林、湖泊、耕地、湿地等生态服务的载体进行保护或者在生态承载力的范围内实施保护性开发,发展生态产业。实施生态保护、发展生态产业能够让城乡共同受益,但事实上,生态服务的载体包括森林、湖泊、耕地等在内绝大部分位于农村,在某种意义上,实施生态保护是限制乡村社区居民对自然资源使用和开发的权利,部分失去共同富裕的机会,却让城市居民享受生态红利和福利。因此,在生态保护和提供生态服务的过程中,乡村为城乡的共同福利丧失的机会,城市居民就应当对“生态保护”实施“补偿”,对“生态服务”予以付费。所以,建立合理的生态保护补偿机制是实现乡村振兴和城乡共同发展,共建美好生活的需要。
总之,随着国家经济实力的增强、生态环境的恶化、区域发展的不平衡、科学发展观、生态文明等战略的提出,环境管理手段从命令控制手段逐步向经济等手段的扩展,生态有偿服务(PES)国际理念的发展,生态保护补偿必将成为国家发展战略的重要组成部分。
三、乡村振兴过程中生态保护补偿机制的基本原则
(一)以生态系统服务功能为前提和基础
生态系统服务功能主要是通过森林、山岭、草原、湿地等生态子系统来完成,而这些生态子系统大多位于农村地区,以集体所有的形式为乡村居民和社区共有。因此,根据生态系统提供的服务功能来设定生态补偿机制是前提和基础,也是必须坚持的首要原则,实际上就是对乡村生态系统和农村社区提供的生态服务的认可和支持。
(二)政府主导,全民参与
在生态保护补偿过程中,要发挥政府对生态环境保护的主导作用,加强制度建设,完善法规政策,创新体制机制,拓宽补偿渠道,通过经济、法律等手段,积极实施生态保护补偿。在乡村振兴过程中实施生态保护补偿,政府主导过程中,很重要的一条是需要保持城乡居民参与双方的同等知悉权、参与权和受益权,其他利益相关者也有表达自己意见的权利,其中最重要的是保护乡村居民知悉权、参与权和受益权。在过去的生态保护补偿实践中,城乡居民尤其是乡村居民的合法权益往往被有意无意地忽视,信息的不公开、不对称,城乡居民参与权的缺失往往会酝酿更大的矛盾和冲突。因此,未来乡村振兴过程中的生态保护补偿机制建设,要严格坚持政府主导、全民参与原则。
(三)保护者受益、受益者补偿
通常来说,生态保护补偿中,广大农村地区是生态保护的主要实施区域,乡村居民是主要实施者,而城市居民是主要受益者。在过去很长时间,在城乡二元体制下,乡村居民积极响应国家和政府号召封山育林、退耕还林还草,但“绿水青山”没有换来“金山银山”,环境越好、保护区越大,当地乡村居民越穷,而城市居民享受了蓝天白云、绿水青山却往往视为理所当然,政府“好心包揽”的结果是城市居民既不知道生态产品和生态服务的来源,甚至没有意识到其价值,乡村居民不知道自己提供的“服务”和“产品”的去向,更谈不上从中受益。随着生态环境保护、生态补偿意识的觉醒,城乡居民一旦觉得利益受损,矛盾均指向政府。因此,在乡村振兴过程中,政府是主导,城乡参与者和受益者是主体,在平等互助、共同发展的基础上,加快形成保护者受益、受益者补偿机制。
(四)统筹兼顾、转型发展
我国已经或者即将实施的生态保护补偿区域大部分位于欠发达的农村和中西部地区,这些地方是乡村振兴的重点和难点。这些地区一方面要经济发展,一方面要生态保护,在某种程度上,“产业兴旺”和“生态宜居”是矛盾的,依托不可再生资源发展产业必然是一场生态浩劫,与“生态宜居”背道而驰。因此,只能实施统筹兼顾、转型发展。具体来说,就是将生态保护补偿与实施主体功能区规划、西部大开发战略和集中连片特困地区脱贫攻坚等有机结合,一方面逐步提高重点生态功能区等区域基本公共服务水平,一方面根据地方具体情况,开发生态产品、发展生态产业,实现转型绿色发展。
四、从案例看乡村振兴过程中生态保护补偿机制建设的改进
国际上生态保护补偿或者生态系统服务付费机制,一般包括生态保护补偿的主体、生态保护补偿的客体、生态保护补偿的标准、生态保护补偿的效率等要素。在我国,国家将生态保护补偿与乡村振兴、功能区规划和精准扶贫相结合,因此,中国的生态保护补偿机制还要考虑生态保护补偿区域,生态保护补偿与缓减贫困的关系、中国特色的生态保护机制创新等。我国当前生态保护补偿机制建设和实施情况如何,哪些方面需要改进,我们以具体案例来进行分析探讨。
(一)具体案例
2006年10月,北京市政府与河北省政府正式签订了《北京市人民政府、河北省人民政府关于加强经济与社会发展合作备忘录》。2007年5月,密云水库上游10.3万亩水稻已全部退出水稻耕种,改种节水型农作物。其中,张家口赤城县 3.2 万亩,承德市丰宁县3.6万亩,滦平县3.5 万亩。2008年开始,每亩补偿增加到550元,三县每年共补偿资金5665万元,先后有近2万户农村家庭参加该项目。2015年,三县“稻改旱”项目宣布结束。
(二)从案例看生态保护补偿机制的不足与改进
北京市与河北张家口、承德三县的“稻改旱”项目从试点到全面推广持续了十年,是通过生态保护补偿,以城带乡,实现城乡共同发展的典型,因此,激起了众多学者的极大兴趣,包括北京市水务局、北京林业大学、中国科学院、中国农业大学都先后对其进行了研究,发表了一系列研究成果,对其利弊得失进行了全面分析,反映了我国生态保护补偿机制的现状,对机制的改进具有重要借鉴意义。综合各方学者对“稻改旱”案例的分析,我国乡村振兴过程中生态保护补偿机制建设需要从以下方面加以改进:
1. 科学确定生态保护补偿的地域范围
北京周边25个贫困县都是北京水源地和生态屏障,因此,对北京来说,应该联合天津和河北省,依托高校研究院所进行科学评估,确定不同地区的生态保护重点、功能、成效,对周边的生态屏障区进行统一规划和管理,在此基础上建立完善的生态保护补偿机制。从实际情况来看,20世纪90年代以来,在京冀地区之间开展了多层次、多形式的水资源利用合作和生态补偿项目,包括农业节水、水污染治理、小流域治理、生态水源林、稻改旱等,但总体上是一种零星的、碎片式的生态保护补偿,整体效果不尽如人意。
科学确定地域范围,全面整体规划、有效分布实施,这是今后在乡村振兴中开展生态保护补偿需要注意的问题。
2. 明确生态保护补偿的主体
在北京“稻改旱”生态补偿中,理论上的卖方应该是张家口、承德三县10.3 万亩土地的所有者或者经营者,买方则是北京市居民,北京市政府代表北京市居民向卖家支付生态补偿。但实际上买方双方基本上是北京市和河北省政府,包括“稻改旱”区域、补偿金额、补偿方式和方法基本由政府相关部门决定,县、乡(镇)、村等各级干部、群众基本上是被动执行,因此,这体现了“政府主导”但违背了“全民参与”原则。此外,从“稻改旱”项目可以发现两个问题,第一,如何保证参与人和利益相关者的知悉权、参与权和决策权;第二,提供水资源服务的10.3万亩耕地的权益归谁所有?这可能是未来乡村振兴中实施生态保护补偿普遍要遇到的问题。
对于第一个问题,可能通过完善参与制度例如生态效益评估制度、信息公开制度、听证制度等方式来保证基层干部和群众的参与。对于第二个问题,Liang 等调查发现,在“稻改旱”项目中,由于土地基本都是由当地小农户自己耕作,因此,补偿经费落到农户手中基本上没有发生什么争执。但在未来的生态保护补偿中,由于森林、山岭、草原、滩地、湿地等的所有权、经营权、使用权的分离,必然会出现系列问题。因此,我国当前积极推行的不动产权登记,不仅要确定土地所有权、承包权、经营权的三权分置,同时要明确其附带的生态利益的分配机制,这样才具有现实意义。在此基础上,明晰生态保护补偿机制中各类主体的权责,才能充分调动各类主体的积极性。
另外,在“稻改旱”案例中,乡镇干部在宣传、执行过程中发挥了巨大作用,保证了该项目的顺利完成,但也存在基层干部对生态保护补偿认识不清、宣传不力、分配不均等系列问题,这也是未来乡村振兴生态保护补偿机制建设需要克服的问题。
3. 科学界定生态保护补偿的客体
在“稻改旱”项目中,河北三县近2万农户按要求将水田水稻种植模式改为旱地玉米种植,这是一种活动类型,但该活动提供了多种服务。谢高地等认为,农田生态系统除了提供产品供给服务,还具有土壤碳汇功能、实现土壤保持与养分循环、水调节功能,还具有气体调节、气候调节、水源涵养、土壤形成与保护、废物处理、生物多样性保护、原材料生产和娱乐文化,并得出我国不同农田生态系统服务平均年价值量为6114元/hm2。显然,“稻改旱”工程存在供给服务、调节服务、文化服务以及支持服务,而实际补偿却按照单一的水资源供给服务计算,故不尽合理。
可见,在乡村振兴的生态保护补偿中,对于保护补偿客体必须充分评估可考虑,这样才能真正计量生态服务的价值,给予供给方即乡村社区群众合理的补偿。
4. 合理制定生态保护补偿标准
在未来乡村振兴中实施生态保护补偿,补偿标准是生态保护补偿研究中的核心问题和难点问题。在“稻改旱”项目中,王晓玥等以张家口赤城县为例,运用经济学边际分析理论确定稻改旱工程多层次的补偿标准,补偿下限为稻改旱后上游农民减少的种植收入,补偿上限为下游居民获得的生态系统服务价值增量,同时考虑生态补偿的公众参与,将当地居民受偿意愿作为参考标准。结果表明,赤城县稻改旱工程最低标准为3 965元/hm2,最高标准为10 287元/hm2,当地居民受偿意愿期望值为9 760元/hm2。Liang 等以三县数据为基础,计算了该项目参与农户的经济损失和创造的生态利润,结果表明,由于水稻和玉米价格的变化,在2006年项目实施之初,参与户经济损失为3900元/hm2,生态补偿为6750元/hm2,补偿能够弥补由于生产方式的变化造成的损失,到2015年,相应的数值分别为9915和8250元/hm2,这意味着生态补偿金额已经不能弥补农户因种植模式的变化带来的损失。另外,在过去十年,“稻改旱”的节水和减排生态效益就高达17500元/hm2。可见,河北三县农户直接经济损失加上其创造的生态效益是获取的生态补偿金额的2-3倍,显然补偿标准既没有反映市场经济价格的变动,也没有反应农田生态系统创造的生态价值。
因此,补偿标准是未来乡村振兴中生态保护补偿机制建设的重中之重。
5. 科学评价生态保护补偿的效率
对于“稻改旱”项目补偿效率,北京市水务局评估后认为,“稻改旱”项目累计节水超过2亿立方米,每年减少化肥施用量约4700吨、农药使用量20.6吨、主要污染物72.1吨,同时保证了退稻区农民的收入,政府十年累计投入约5.1亿元,该项目的经济、生态和社会效益远远大于经济投入。Zheng 等认为,“稻改旱”项目总节水约1.8亿吨,利润和成本比超过1.5,从这一角度来看该项目是成功的,但他们发现,农民后期玉米种植中对于肥和药的投入在增长,对水质存在潜在威胁。Liang 等用水足迹对“稻改旱”进行评估,结果表明十年总结水约1.6亿吨,平均每公斤籽粒产品节水0.29吨,但由于肥药增加,由此产生的灰水即稀释肥药的水约0.27吨,即节约的水很可能不得不用于缓解环境污染。
因此,乡村振兴中的生态保护补偿,对于效率的评价要质量并重,甚至“质”高于“量”,只有高质量的生态服务才能真正实现“生态宜居、生活幸福”的目的。
6. 正确处理生态保护补偿和缓减贫困
从“稻改旱”项目的结果来看,Liang 等调查发现,参与该项目近2万户,平均每户拥有土地仅3.75亩,由此带来的生态补偿金额仅为1700-2100元,这并不能从根本上解决这些家庭的贫困问题。但同时发现,参与户的家庭纯收入从2006年1.38万元增加到2015年的2.63万元,比非参与户增加了17%,这主要是参与户减少了农业种植投入时间,增加了务工收入。调查结果显示,与简单的资金补偿相比,农户更渴望学习新技术、获得更多工作机会,希望发达地区给当地引入新兴产业。
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