我国农村产业融合发展的思路与对策建议
张 燕
摘 要:农村产业发展关系到农业生产、农民增收和农村发展的方方面面,是解决我国三农问题的关键。近年来,以新技术、新模式、新业态和新产业为主要特征的新经济在农村产业融合发展上也表现出积极势头。推进农村一二三产业融合发展是全面实施乡村振兴、促进城乡融合发展和培育经济增长新动能的必然选择和重要抓手。应按照党中央、国务院关于实施乡村振兴战略的总体部署,积极顺应新时代新趋势新要求,深刻认识农村产业融合发展的内涵要义,尊重三农发展的规律,深入贯彻新发展理念,瞄准农村经济高质量发展目标,以农业供给侧结构性改革为主线,有力有序、因地制宜地推进农村产业融合发展。
关键词:乡村产业融合;高质量发展;新动能;农民利益
作者简介:经济学博士,国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所,副研究员,主要研究领域:区域经济、产业经济和城镇化等。
党中央、国务院历来重视我国农业农村农民问题。党的十九大提出实施乡村振兴战略,为新时代解决三农问题作了顶层设计和总体部署,其中,明确把促进农村一二三产业融合发展作为重点任务。近年来,我国农村一二三产业融合发展已有蓬勃发展的势头,但也存在融合层次不高、同质化等问题,需要深刻认识农村一二三产业融合的内涵要义,进一步厘清融合发展思路,既要有国家层面的顶层设计,更要有地方上的积极实践探索,创新驱动、综合施策、有力有序、因地制宜地推进构建农村一二三产业融合发展体系,助力乡村全面振兴发展。
一、 十八大以来关于推进农村产业融合发展的政策回顾
十八大以来,党中央、国务院围绕新形势新变化新要求,按照农业现代化目标要求,深入贯彻落实新发展理念,推进农业供给侧结构性改革,围绕增强农村发展活力、深化农村改革创新、培育农业农村发展新动能等作了系列部署。其中,就农村一二三产业融合发展方面出台了相关政策文件,积极推动落地实践。
(一)中共中央、国务院1号文件中相关表述
2018年1月2日,《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》,开启了新时代中国乡村发展的新篇章。进一步提出“构建农村一二三产业融合发展体系”,对开发农业多种工业,农民全产业链增收,农产品加工业提升,解决农产品销售中的突出问题,发展休闲农业、乡村旅游、乡村共享经济、创意农业、特色文化产业,搭建各类农村产业融合平台等都做了部署。
表1 十八大以来中央一号文件中关于农村产业融合发展概述
年份 |
文件名称 |
关键词 |
农村产业融合 |
2013 |
《关于加快发展现代农业 进一步增强农村发展活力的若干意见》 |
现代农业、 农村发展活力 |
创建农业产业化示范基地,推动龙头企业与农户建立紧密型利益联结机制。 |
2014 |
《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》 |
农村改革、 农业现代化 |
构建新型农业经营体系,发展多种形式规模经营,扶持发展新型农业经营主体等。 |
2015 |
《关于加大改革创新力度 加快农业现代化建设的若干意见》 |
改革创新、 农业现代化 |
推进农村一二三产业融合发展,大力发展特色种养业、农产品加工业、农村服务业。 |
2016 |
《关于落实发展新理念 加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》 |
落实发展新理念、农业现代化 |
推进农村产业融合,培育壮大农村新产业新业态。 |
2017 |
《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革 加快培育农业农村发展新动能的若干意见》 |
农业供给侧结构性改革、农业农村发展新动能 |
壮大新产业新业态,实施农村产业融合发展试点示范工程。 |
2018 |
《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》 |
乡村振兴 |
构建农村一二三产业融合发展体系。 |
(二)推动农村产业融合发展的专项政策
为贯彻落实中央1号文件精神,2015年以来,国务院办公厅及有关部门先后就农村一二三产业融合发展出台了具体推进落实政策文件。
2016年4月15日,国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、国土资源部、农业部、商务部、国家旅游局联合发布《农村产业融合发展试点示范实施方案》,拟在全国范围内组织实施农村产业融合发展“百县千乡万村”试点示范工程,探索多种产业融合形式,努力构建农业与二三产业交叉融合的现代农业产业体系。
2016年11月18日,国务院办公厅发布《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》(国办发〔2016〕84号),明确了重点领域和发展方向,以及各部门在简化市场准入、改善金融服务、加大财政支持力度、落实用地用电支持措施、开展创业培训、完善社会保障政策、强化信息技术支撑和创建创业园区(基地)等方面给予具体配套支持。
2016年12月30日,国家发展改革委办公厅发布《关于进一步做好农村一二三产业融合发展试点示范工作的通知》(发改办农经〔2016〕2869号),针对农村产业融合试点实发存在的问题,为进一步做好农村产业融合发展试点示范工作,从切实加强组织领导、主动强化业务指导、积极完善支持政策、抓紧总结推广经验和建立信息报送制度等方面提出了具有要求。
2017年8月1日,国家发展改革委办公厅印发《农村产业融合发展专项债券发行指引》 (发改办财金规〔2017〕1340号)明确农村产业融合发展专项债券,是指以建立更加完善的农业产业链条、培育更加丰富的农村新产业新业态、打造更加高效的产业组织方式、构建更加紧密的利益联结机制为导向,募集资金用于农村产业融合发展项目的企业债券,规定了适用范围和支持重点、发行条件和审核要求等事项。
2017年12月7日,国土资源部、国家发展改革委出台了《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知》(国土资规[2017]12号),就发挥土地利用总体规划的引领作用、因地制宜编制村土地利用规划、加强建设用地计划指标支持、规范设施农用地类型、改进设施农用地监督管理、鼓励土地复合利用、夯实基础工作、强化部门协同配合等方面提出了具体办法。
2018年6月6日,农业农村部发布《关于实施农村一二三产业融合发展推进行动的通知》(农加发〔2018〕5号),指出,目前还存在农村一二三产业融合水平不高、产加销环节衔接不紧密、产业链延伸和价值链提升不充分、农民分享全产业链增值收益还不够等问题,通过实施推进行动,加强农业与加工流通、休闲旅游、文化体育、科技教育、健康养生和电子商务等产业深度融合,增强“产加销消”的互联互通性,形成多业态打造、多主体参与、多机制联结、多要素发力、多模式推进的农村产业融合发展体系,增强农业农村经济发展新动能。
二、深化对农村产业融合发展的认识
农村产业融合发展既是农村经济现代化的必然趋势,也是新时代全面实施乡村振兴、促进城乡融合发展和培育经济增长新动能的重要抓手。深化对我国农村产业融合发展内涵、作用、现状等方面的总体认识,是抓好下一步工作的重要基础和前提。
(一)农村产业融合发展的内涵
深入学习党中央、国务院及有关部门关于农村一二三产业融合发展方面的政策文件、工作部署和要求,同时综合学术界关于农村产业融合发展内涵的系统梳理(孟秋菊,2018;陈诗波等,2018;李治等,2018)。农村产业融合发展,内涵丰富,既是一个重大的实践命题,在国际上已有很多成功的范例,在国内近年来也有不少积极探索;同时,也是一种重要的学术理论问题,涉及到产业经济、农村经济、金融、企业管理等多个跨学科领域。简要概述,农村产业融合发展,即农村一二三产业融合发展,以农业及相关资源深度开发和产业链延伸拓展为依托,以新型农业经营主体为主导,以融合发展模式创新、利益分配机制创新、业态创新、技术创新等综合创新为动力,以城乡要素自由流动为保障,以资金等要素链贯通一二三产业全产业链业态为内在特征,以保障农民充分参与利益分配为出发点和落脚地,是乡村振兴的主体内容,是农业现代化的重要途径。
(二)农村产业融合发展的重大意义
在促进全面建成小康社会和加快推进新时代现代化建设的过程中,农村产业融合发展起到了举足轻重的作用。至少包括以下几个方面。
一是农村产业融合发展是农民增收的重要途径。农村产业融合说到底是为了满足人的发展,为了更好保障和提升农民的权益。2015年11月29日,《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中明确提出,“发展特色产业脱贫,支持贫困地区发展农产品加工业,加快一二三产业融合发展,让贫困户更多分享农业全产业链和价值链增值收益”。对于贫困地区,农村产业融合发展通过运用市场化手段,实现产业扶贫,促进贫困地区产业兴旺,创造更多就业岗位,让农民参与要素投入分配,能够更好地保障农民稳定增收。
二是农村产业融合是全面实施乡村振兴的重要任务。产业振兴能够积极盘活农村资源、促进农民增收、增强农村经济发展活力,是积极拓展农村发展新动能的根本支持,为农村自我良性发展的提供内生动力。乡村振兴发展不能主要依靠政府财政资金投入基础设施、生态环境保护等方面的建设,更需要通过在产业融合发展过程中,引导和鼓励企业参与农村基础设施建设等公共服务领域的投资。
三是农村产业融合发展是促进城乡融合发展的关键。农村产业融合关键在于发挥新型农业经营主体的主导作用,促进城市的资金、技术、人才等优质生产要素有序下乡,这一过程本身就是在促进城乡融合发展。此外,通过农村产业融合发展,部分农民可从传统农业生产活动中解放出来,并充分参与产业融合的利益分配,可以更好地促进农业转移人口有序进城,推动城镇化进程。
四是农村产业融合是培育经济新动能的重要抓手。党的十九大提出加快构建现代化经济体系,推动经济高质量发展和乡村振兴发展战略,这对农村产业发展提出了更高的要求。显然,深化农业供给侧结构性改革,通过农村产业融合发展促进农业现代化,积极拓展农村发展空间,能够培育农村发展新动能,形成新的经济增长点,推动农村经济高质量发展,助力构建现代化经济体系。
三、高效有序推动农村产业深度融合发展的思路
从各项政策文件的梳理看,目前国家层面就农村一二三产业融合发展已做了充分的顶层设计,并积极推动地方层面的实践探索。农业农村农民问题事关国家发展大局。2017年我国城镇化率已达到58.52%,业已进入以城市社会为主体的发展阶段,处于城镇化中后期。在这样的大背景下,推动农村产业融合发展,更要顺应我国发展阶段变化的新要求,立足中国三农发展和城镇化的内在规律,要充分保障农民利益,尊重农民意愿,以增强农业生产能力、提高农民生活水平和保护农村发展环境为目标,合理有效地促进农村产业融合发展,避免走粗放型、高速型、高污染排放型的老路子。
总体上看,要从乡村振兴发展战略实施的大背景下,把握好以下几个方面的重点思路。
(一)统筹优化农村生产、生活和生态空间布局
农村一二三产业融合发展最终要落实到具体的空间上。因此,统筹农村生产、生活和生态空间关系,优化空间布局结构,既关系到是否给农村产业融合发展提供充分的载体保障,更关系到乡村振兴发展的全局。
首先,根据农村一二三产业的规模、结构、业态等方面的基础现状和发展趋势,着力推进农村土地规模化集约化经营,既要做到能够限制进行大规模高强度的开发,也要确保现代农业产业体系、生产体系、经营体系建设对空间发展的需要。其次,要做好农村产业发展空间与农村优质生活空间的有机衔接。遵循农村传统肌理和地形地貌自然格局,尊重乡村自然环境和农业生产农民生活习惯的传统依存关系,不能按照城市的建设方式和要素集聚方法,来推进农村产业发展,要统筹好农村居民聚居点、产业发展和配套基础设施的建设。再者,农村产业融合发展不能破坏农村生态空间。要树立山水田林湖生命共同体理念,切实加强对农村自然生态空间的整体保护,研究推动实施农村产业融合发展项目准入的负面清单制度,强化准入管理和底线约束,对农村产业融合发展的业态要有选择。
(二)引导企业等市场主体发挥积极主导作用
切实处理好政府和市场的关系。发挥好政府在规划和政策引导上的调控作用,持续加强国家层面的顶层设计和政策保障研究制定,确保农村产业融合发展按照既定的科学路线和目标推进,要防止和避免政府包揽包办和人为地“揠苗助长”,营造良好的市场环境。同时,要真正做到发挥市场在配置资源中的决定性作用,按照农业供给侧结构性改革主线的要求,积极培育各种类型新型农业经营市场主体,让企业按照市场需求导向配置资源,充分调动全社会的资金、技术、人才、信息等资源,投入农村一二三产业融合发展,激发融合发展的活力和潜力。
(三)着力搭建各具特色的农村产业融合发展平台
以国家推动农村一二三产业融合发展试点示范等涉农重要的先行先试政策为契机,鼓励和支持推动规划建设一批具有示范带动效应的农村产业融合发展平台项目,包括农村产业融合发展示范园、农业主题公园、田园综合体、电子商务平台、特色种养殖基地、乡村旅游景区(点)、休闲观光园区、康养基地、乡村民宿、特色小城)镇、农村综合服务中心等格局特色和功能的平台。通过农村产业融合发展建设,带动城乡要素整合、催生城乡工农业态融合,积极引导城市人才、资金、技术、信息等要素向农村延伸,统筹配置城乡资源要素。
(四)以保障农民利益为落脚点促进农村产业融合发展
农村产业融合有利于推动以人民为中心的发展理念落地生根,充分体现和实践共享发展理念,促进提高包括贫困地区在内的共享发水平(姜长云a,2017)。农村产业融合发展一定要突出农民参与的重要地位,既要鼓励工商资本进入,发挥其在资本、技术、经营管理理念等方面的优势,带动农民参与乡村产业融合发展,也要防止由于工商资本进入,进而取代了农民从事农业生产活动的地位,继而把农民的利用分配推向边缘化(祝捷等,2017)。具体地,就是要不断创新和完善农村产业融合的利益联结机制,确保形成多种模式、一二三产业全产业链参与利益分配的共享发展格局。其中,例如,在农村产业融合发展模式上,有农业产业链向后延伸型融合、农业产业链向前延伸型融合、集聚集群型融合、农业农村功能拓展型融合、服务业引领支撑型融合、农业与互联网联姻型等多种模式,从而促进实现农民能过全方位、多机会实现增收(姜长云b,2017)。
(五)拓展农业多维功能促进农村产业深度融合
针对目前农村产业融合度不高、融合层次较低的问题,要进一步创新融合方式,深度挖掘农业资源,积极延伸拓展农业的各种功能。通过农业功能拓展,促进前后产业链延伸和旁侧产业链关联,积极培育农村经济发展的新技术、新业态、新产业、新模式等,努力形成农村一二三产业融合发展的经济生态圈,推动农村产业深度融合,提升全产业链价值。
(六)因地制宜差异化推进农村产业融合发展
由于我国地域广阔,各地地理条件、发展水平、城镇化程度、消费水平、市场化水平、产业特色和结构等,都具有较大差异;此外,从距离城市的远近看,离大城市、中心城市或县城近的农村、远离城镇的农村等,在乡村振兴发展上也应采取不同的方式路径。显然,各个地方,在推进农村产业融合发展的路径、任务和方向上也都会有较大差异。因此,要深刻认识到,在全国乡村振兴和农村产业融合发展一盘棋下,更应充分体现“五彩缤纷”,按照坚持因地制宜、分类施策、各有侧重、突出特色的原则,推进农村一二三产业融合发展。
四、对策建议
近年来,我国农村一二三次产业融合发展已经取得了良好的开端,下一步按照坚持目标导向和问题导向相结合的原则,以全面实施乡村振兴发展战略为引导,要扎实实施农村一二三产业融合发展推进行动,构建完善农村产业融合发展体系,切实推动农村产业高水平深度融合,增强农业农村经济发展新动能。
(一) 整合部门政策举措,聚力推动乡村产业融合
目前,各部门从各自工作职能角度,积极出台了一系列涉及农村一二三产业融合发展以及与之相关的政策文件,包括一些涉农的财税、人才、产业、扶贫、土地、环保等各方面的具体措施。从地方推进农村一二三产业融合发展的实践角度看,应加强上级政策的梳理和学习,积极对接落实各项政策举措和实施要点,建立政策包和政策工具箱,发挥多项政策的叠加和共振作用,集中政策实施力度和协同配套,避免政策在落地上的遍地开花,合力推进乡村产业融合发展。
(二) 加强政策解读宣介,有效引导社会投资
从国家部门角度看,应进一步加强政策的统领,明确总体政策、部门政策及相关政策之间关系,形成政策框架体系,并加强乡村振兴发展、农村一二三产业融合发展等各项政策的解读宣传工作。近年来,一大批社会投资集中涌向农村,但是很大一部分企业和投资人对具体政策了解不透,多有跟风、先期抢占农村资源的心理,一定程度上造成了农村产业项目投资上的低端和同质化,甚至由于后期投资工作跟不上造成一些农村资源的闲置浪费等。为避免这些情况和现象的进一步扩大,各级政府应切实加强在涉农政策上的深度宣传,积极有效的引导社会资本下乡,尽可能减少和避免低端、无效、重复的农村产业项目建设,造成社会资源浪费。
(三) 深化开展试点示范,及时总结推广经验
进一步加强现行农村一二三产业融合发展的试点示范工作,及时加强总结,但又不能操之过急,应认识到试点要允许失败和不足,既要发现亮点,也要发现问题。一方面,通过试点示范,力争在全国形成一批各具特色的典范,将已经取得的成功经验向其他地方推广应用;另一方面,也要总结教训,对于在试点工作中存在的问题、困难及其主客观原因要加强深入剖析,同样也要向全国其他地区介绍,对于一些可以避免的问题尽可能减少再发生。此外,在试点项目建设工作,切实发挥市场主体的主导作用,政府部门多加强工作指导引导和政务服务工作,尽可能减少行政干预、减少不必要的检查考察督促,确保项目进展顺利。
(四) 切实加强各类风险防范,及时纠偏错误方向
深度推进农村一二三产业融合发展,就是要积极盘活农村“沉睡资源”,但不是在农村大兴土木,遍地开花地大搞农村土地占用、各类项目建设。应积极推动各地加强农村土地、农业生产能力、劳动力资源、生态环境、人文资源等基础资源要素的调查整理,科学评估乡村振兴和农村产业融合发展的着力点、发展潜力和增强空间,避免在项目推进建设上的“一哄而上”,脱离要素支撑实际和空间承载力,大搞项目开发建设。特别是,要防治把过去一些粗放型的城市建设思路延伸到农村地区,要防止借用农村产业融合发展项目大搞房地产项目。政府应强化防范风险这只看得见手的作用,减少投资误区,及时纠偏错误方向。
(五) 深化体制机制改革,促进城乡要素自由流动
深入贯彻落实2014年1月2日中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》,按照中国特色社会主义市场经济改革方向,切实处理好政府和市场的关系,围绕农村土地制度改革、构建新型农业经营体系、农村金融制度创新、城乡发展一体化体制机制等重点领域,鼓励各地积极探索创新、先行先试,深入推进农村改革,着力打破过去城乡二元结构体制机制下要素流动的各种阻隔壁垒,促进城乡要素双向自由流动、平等交换和均衡配置,特别是积极引导城市人才、资金、技术和信息等要素下乡,推动建立城乡统一的建设用地市场,争取更多优质要素能够有效配置到农村经济发展的重点领域和薄弱环节,为农村产业融合发展提供要素支撑保障,激发农村经济发展活力。
参考文献:
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[3]葛新权、和龙:《促进我国农村产业融合发展的政策取向》[J],《经济纵横》
2017年第5期,第80-85页。
[4]国家发展改革委农村经济司:农村一二三产业融合发展年度报告(2017年)[R],《中国经贸导刊》2018年5月上,第58-64页。
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[8]李治等:农村一二三产业融合发展的研究综述与展望[J],《中国农学通报》2018年第34卷第16期,第157-164页。
[9]魏后凯:实施乡村振兴战略的科学基础和重点任务[J],《团结》2018年第1期,第25-29页。
[10]祝捷等,《法国、日本农村产业融合发展的启示与借鉴》[J],《亚太经济》2017年第5期,第110-114页。