特色小镇建设的运行逻辑、主体分工与金融保障
王博 肖钦华
摘要:特色小镇的建设成为了推动我国城镇化发展的重要引擎。目前,已在全国范围内已开始掀起特色小镇建设的浪潮。由于特色小镇建设尚处于探索建设阶段,相关利益主体还缺乏实践经验。文章深入的分析了特色小镇建设内部的运行逻辑,即产业战略及定位、产业业态空间规划;合法合理获得土地、土地资产保障资金流入;特色小镇建设运营、资产证券化资本退出。厘清了政府、镇村经济组织、房地产商、投资商、产业基金、产业服务商、规划设计机构、小镇运营商各相关利益主体的角色与分工。将特色小镇建设的金融安排合理分为资本金阶段、建设资金阶段、运营资金阶段、运营成熟阶段四个主要阶段。同时,依托全国不同地区特色小镇政策和实践探索,梳理了不同特色小镇建设的模式。据此提出相关对策建议,对于保障特色小镇的建设运营具有重要意义。
关键词:特色小镇;运行逻辑;主体分工;金融安排;建设运营
在深入推进城镇化建设的道路中,特色小镇的建设成为了推动我国城镇化发展的重要引擎。2016年,住建部、国家发展改革委、财政部发布了《住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部关于开展特色小镇培育工作的通知》,提出“到2020年,培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇,引领带动全国小城镇建设,不断提高建设水平和发展质量”。由此,全国范围内开始掀起特色小镇建设的浪潮。
由于特色小镇建设尚处于探索建设阶段,相关利益主体还缺乏实践经验。按照《通知》要求,特色小镇的建设需要坚持市场主导,充分发挥市场主体作用,政府重在搭建平台、提供服务,防止大包大揽。因而,如何确定好好特色小镇建设内部的运行逻辑,厘清各相关利益主体的角色与分工,以及在此基础上,了解特色小镇建设的运行逻辑,有效引入社会金融资本,综合运用财政、金融政策,切实发挥好市场机制作用,对于保障特色小镇的建设运营具有重要意义。
一、特色小镇建设的内部运行逻辑
要保障特色小镇建设的顺利推进,首先需要深入把握特色小镇建设的内部运行逻辑。特色小镇运营建设的软实力在于产业与运营,而硬实力及物质空间载体便在于土地资本及空间规划,因而,在特色小镇建设的诸要素中存在一定的内部运行逻辑:①产业战略及定位、产业业态空间规划;②合法合理获得土地、土地资产保障资金流入;③特色小镇建设运营、资产证券化资本退出。
(1)产业战略及定位、产业业态空间规划
为了避免各地特色小城镇遍地开花导致的特色小城镇过多、过滥又无特色以及土地资源的浪费等问题,明确特色小镇的发展定位和发展目标、开展特色小城镇的空间规划、实现“多规合一”是特色小城镇建设重要的前置条件。
首先,应充分发挥土地利用总体规划对特色小镇建设项目用地的统筹和引导作用,确立土地利用总体规划的龙头地位,各专项规划(如城镇规划、乡村规划、交通、水利规划等)都应符合土地利用总体规划,并做好与土地利用总体规划的衔接协调工作,做到村镇一级的“多规合一”,统筹安排各类建设项目用地规模和布局,优先保障特色小镇的建设用地。
其次,特色小镇建设项目的用地必须符合土地利用总体规划,必须在土地利用总体规划确定的建设预留地内选址,解决项目用地及时报征的问题。要强化规划的管理和实施效能,维护土地利用总体规划的严肃性、权威性,避免和杜绝建设用地项目无视土地利用总体规划,造成选址的随意性、盲目性,真正形成“以规划制图,以图管地”的局面。有的地方特色小城镇建设力图规避土地利用规划而搞“特殊”,占用了大量基本农田和耕地,建设用地与耕地保护矛盾突出。
第三,加强土地利用总体规划的编制与执行力度,是确保土地合理高效利用的基础。根据土地利用规划的实际情况和背景对未来进行客观的预测,使土地利用规划与经济发展和产业布局相适应。特色小城镇建设必须在土地利用规划的指导下进行,不能随意调整土地利用总体规划,其权威性无论供地者还是用地者都应该严格遵守。
(2)合法合理获得土地、土地资产保障资金流入
土地合法合规的获得是特色小镇建设运行的根本。在传统的房地产开发模式下,由于土地管理不到位与房地产经济利益的推动,许多开发商在未批先建或违规占用集体用地建设住宅,由于相关手续不完备,建成后成为事实上的不良资产。为杜绝特色小镇建设的持续融资隐患,要保证土地资产权属与用途合规合理,以土地作为最有保障性的固定资产促进资本的融资及退出,进而实现开发商持续的融资,形成“资本→资产→资本”的交易闭环。
土地资产是特色小镇运营建设过程资金流动运转的核心。由于我国小镇建设经济基础落后,资金不足;国家政策性银行的专项资金扶持政策为特色小镇建设提供了必要支撑。但尽管如此,政策性银行注资的前提却以特色小镇资本金通过市场得到解决为前提,而资本金往往也占到总建设投资的20%,这对特色小镇建设主导方的资金实力也提出了更高的要求。正因如此,特色小镇建设中土地权能的获得才会为具有雄厚资金能力的资本方提供可靠的不动产抵押保障。除此之外,特色小镇建设前期所需一定比例的资本金,无论是资本金还是专项贷款资金,都需要具有完整权能的土地资产作为最有利的增信措施。
(3)特色小镇建设运营,资产证券化资本退出
特色小镇的建设运营是社会多方资源对接的综合体现,主要包括了政府投融平台公司、小镇及村集体经济组织、产业运营集团和专业投资机构四个方面的组织机构。特色小镇建设的具体实施主体,通过公司、有限合伙基金等形式实现利益捆绑,进而以共同成立的项目公司为主体进行特色小镇的策划、规划、建设、运营。参与主体的强强联合组成利益共同体,充分发挥各方优势,风险共担、利益共享,推动特色小镇建设的快速发展。
特色小镇的建设需要从产业、设施、城建等方面大量资本投入,需要大量资本长期持续投入。从各阶段来看,前期资本金、建设期贷款资金、运营管理中的资金投入、项目成熟运营后的证券化上市等都需要资本方牵头组织。因此,在项目启动初期,资本方可以以股权的形式介入项目,进行开发全过程的测算与控制,介入项目的整个策划、规划、建设、运营全过程,使得项目运营朝着有利于资本方认可的方向发展。建设运营的后期,当项目建设完成后,会形成优质资产,资本会在特定的阶段退出,可以以股权方式、债券方式、再融资方式实现资本退出,其中,资产证券化应是更优的选择,它是以特定资产组合或特定现金流为支持,发行可交易证券的一种融资形式,本质上是以资产的未来收益作保证实现资本收益,最终使资产具有流动性。这也是当前以PPP推进基础设施建设等项目中,资本方期望探索的。
二、特色小镇建设参与主体的角色与分工
特色小镇建设涉及不同利益主体,只有形成高效的协作联盟,才能让特色小镇的建设更成功,更高效,更健康。特色小镇建设的参与主体大致可以划分为以下8类:政府、镇村经济组织、房地产商、投资商、产业基金、产业服务商、规划设计机构和小镇运营商等。
(1)政府
政府提供的高效行政服务是特色小镇实施的重要保障。尽管特色小镇这一全新经济形态是由政府提出并引导的,在国内已经蔚然成风,但归根到底特色小镇运营主体还是企业而非政府。政府的职责主要是为特色小镇搭建综合发展平台,为特色小镇的建设和其他参与主体提供相应的政策创新与支持。同时,政府还需要挖掘本地的特色产业,高效地组织特色小镇的产业规划、总体规划、控制性详细规划、景观规划等,并做好落地规划的实施。
(2)镇村经济组织
特色小镇建设的对象有的是建制镇,有的是非镇非区。尽管在建设范围上不太可能涉及到整个镇域范围,但是在土地权属上很可能会涉及到镇村拥有复杂权属关系的国有、集体、民营经济组织。若要保障特色小镇从规划到投建运营的高效实施,则与镇村经济组织建立良好的合作机制和利益分配机制等是特色小镇建设中绕不开的重要问题。
(3)房地产商
特色小镇的发展,离不开良好的人居环境的建设,这也是特色小镇发展的基础之一。因此,在实际项目运作中,鲜有特色小镇项目不含地产开发的。现阶段的房地产开发商已经渐渐脱离简单粗暴的“拿地→贷款→盖房→卖房”循环。但特色小镇能够吸引市场主体的仍是其中的优质土地资产以及基于土地的地产项目开发。这种优质资产是特色小镇能够全面推向市场的资产基础,也是撬动特色小镇整体运营及完善基础设施建设的有效杠杆。
(4)投资商
与房地产商相对应,投资商将主要为特色小镇的基础设施、公共服务实施以及居住商业等的建设注入资金。特色小镇建设可以充分运用银行、保险、债权、基金、扶持资金、投资机构资金等各类投资商的资金,在“政府-社会-金融机构”构成的多元化投资平台,在遵循科学合理的投融资规划基础上,获得特色小镇建设的金融支持。
(5)产业基金
产业投资基金本质上是一种融资媒介,是助推产业孵化、规模化、并购的重要力量。在特色小镇建设中,政府通过成立基金,吸引社会资本以股权形式介入项目公司,利用市场反应敏感、避风险能力强、活跃度高的社会资本参与特色小镇项目的建设和运营。这种政府资本和社会资本联动的PPP模式,是现行条件下特色小镇建设的核心投融资模式,适合于投资额度大、运营效益相对较小的小镇基础设施建设、公共服务设施建设以及创业类项目开发。
(6)产业服务商
产业服务商以产业发展为研究对象,深入研究国家产业发展政策,依据各大产业的发展特点,构建完善的优势产业链为目标,结合各区域产业结构的实际情况,以政府为主导,企业为经营主体,利用市场化运作手段规划,培育特色小镇来实现产业聚集,同时提供促进企业发展的资金平台,技术平台,人才交流平台,市场交易平台等资源综合体来促进产业升级。专业的产业咨询、产业招商、企业服务等机构正成为真正意义上的产镇融合发展服务商。
(7)规划设计机构
特色小镇正成为各地加快推进新生城镇化的新平台和房企转型升级的新路径。特色小镇建设涉及规划设计、投融资、建设运营、服务等多项内容,为了防止一哄而上的造镇运动,在所有的环节中,必须规划设计先行。同时,为避免低水平重复建设形成新的库存、出现“千镇一面”等问题,规划设计机构要深度了解特色小镇运营的特色需求,明确特色小镇建设的目标导向和重点任务;要结合特色小镇所在地域和资源禀赋,明确产业定位和发展方向;要加强核心区空间控制,挖掘、塑造特色文化品牌;要紧密衔接其他重要规划,确保充分规划的引领和指导作用,强化产业、空间协同发展。
(8)小镇运营商
特色小镇的运营,需要资金、人才、管理、营销、企业等各类资源的共同发力,是一个系统性的工程。因此,特色小镇的运营商实际上是一个多主体系统工程的导入者,是一个综合运营平台。基于当前PPP模式的推广与成熟,特色小镇建设已经具备了在市场层面上将规划、资本、运营管理等不同平台整合到一起的基础。借助PPP运作模式,搭建包括资本机构、产业运营商等元素的一体化第三方运营平台,撬动社会资本投入,可有效实现项目落地。
三、特色小镇建设的金融安排
特色小镇相关建设环节复杂,涉及利益主体多,但综合而言,社会资本等主体的介入是特色小镇最主要的特征之一,金融资本的筹措保障又是特色小镇能够顺利建设运营的重中之重。故此,本部分将特色小镇建设的金融安排分为四个主要阶段:资本金阶段、建设资金阶段、运营资金阶段、运营成熟阶段。
(1)资本金阶段
项目资本金阶段,对应项目的启动阶段,是在获得国家开发银行、商业银行等银行贷款之前所要解决的问题,类似于PPP项目在获得后端贷款融资之前需要解决的问题。
在各阶段中,资本金阶段的融资相对最难,需要重点考察以下六个方面:首先是产业发展前景,即项目资源价值、项目运营方运营能力、品牌和市场号召力。其次是操作可行性,即产业运营主体、项目审批、资金安排、收益预测。第三是未来现金流,即关注产业发展前景,未来项目预测现金流;涉及公共服务项目,是政府购买服务项目还是使用者付费项目。第四是资产增值潜力,即土地增值潜力、项目收入稳定后的项目估值。第五是增信安排,即政府兜底能力,是否能够纳入政府财政预算,是否能够作为政府购买项目;劣后资金的垫底作用。第六是项目退出,即上市、并购、证券化。
资本金如果全部地方政府支付的话,政府资金投入过大。对于资本金的操作办法,可以由政府投资公司联合村镇集体组织、投资方、运营方以一定的股权比例,共同成立投资管理公司作为基金管理人GP,发起设立母基金,形成利益共同体,各机构可以选择投资母基金中的优先级、中间级或次级有限合伙份额,按风险级别风险不同的收益。母基金再根据特色小镇建设过程中的各具体子项目设立子基金,子基金再针对单项目进行募资和投资。针对优先级LP而言,最佳选择是银行理财资金,相对成本较低,但需要对项目的风险、收益方面有较为明确的考量。其次就是信托基金、券商、信托计划、资管计划、保险资管、以及地方政府的投资资金等。这些资金的风险容忍度较低,要求收益相对稳定,可以作为资金的优先池,即优先级LP。对于次级LP,则具有投资性质,存在高风险高回报的特征。这类资金可以由地方政府引导基金出资、政府平台公司出资、产业集团出资、投资管理公司出资等,次级LP需要直接承担项目的投资风险,相应获取项目主要的投资回报。优先级LP与次级LP杠杆比例一般不超过5:1。子基金成立后,对项目公司进行股权投资,由项目公司去运营具体的项目,基金通常持有项目公司70%~90%的股份。政府需要为项目的运营提供担保、流动性支持扥增信安排。
(2)建设资金阶段
资本金问题解决后,进入项目建设阶段,这时可以向国开行、各商业银行申请项目建设贷款。政府和银行机构在这一阶段给予的金融支持重点为:
一是支持改善小城镇功能、提升发展质量的基础设施建设。主要包括:道路、供水、电力、燃气、热力等基础设施建设;企业厂房、仓库、孵化基地等生产设施建设;学校、医院、体育场馆、公园、小镇客厅等公共设施建设;居民拆迁安置、园林绿化等居住环境改善设施建设;河湖水系治理、建筑节能改造、新能源利用、污水和垃圾处理等生态环境保护设施建设。
二是支持促进小城镇产业发展的配套设施建设。主要包括:标准厂房、众创空间、产品交易等生产平台建设;展示馆、科技馆、文化交流中心、民俗传承基地等展示平台建设;旅游休闲、商贸物流、人才公寓等服务平台建设,以及促进特色产业发展的配套设施建设。
三是支持促进小城镇特色发展和环境塑造的工程建设。主要包括:街巷空间、建筑风貌等综合环境整治工程建设;田园风光塑造、生态环境修复、湿地保护等生态保护工程;传统街区保护和修缮、非物质遗产活化等传统文化保护工程建设;双创平台、展览展示、服务平台、人才交流等促进特色产业发展的配套工程建设。
(3)运营资金阶段
当项目建成运行后,会出现相应的现金流,这一阶段的银行流动性贷款,相对较为容易,主要需要提供土地、房屋、产权等资产抵押。政府和银行机构在这一阶段支持小城镇运营管理的主要内容包括:基础设施改扩建、运营维护融资;运营管理企业的经营周转融资;优质企业生产投资、经营周转、并购重组等融资。
(4)运营成熟阶段
当项目运营产生稳定的现金流后,可以考虑以资产证券化的方式实现前期投资资金的退出。资产证券化的过程其实是对未来现金流进行折现和流动性溢价的过程,可以为前期投入资金带来高额的投资回报。通过资产证券化,也可以提高特色小镇知名度,有利于项目的进一步发展。
四、特色小镇建设的模式梳理
全国不同地区依托特色小镇政策,在各地开展了不同的实践探索,对此,本部分根据各地区特色小镇的模式特征,选择其中的典型案例进行了简要的梳理与总结。
(1)资源禀赋深入发掘开发模式——以阆中古镇为例
历史文化资源主导型的小镇开发模式,主要是依托其保存相对完好的传统建筑、古建筑,展示历史文化风貌,体验传统生活方式,从而对游客产生特有的吸引力。
阆中古镇,古称保宁,是四川南充的县级市,地处四川盆地东北部,山围四面,水绕三方。2000多年来,为巴蜀要冲,军事重镇,有“阆苑仙境”、“阆中天下稀”之美誉。代诗人杜甫在这里留下了“阆州城南天下稀”的千古名句。阆中古城建址是完全按照唐代天文风水理论的一座城市,被誉为“风水古城”。阆中的历史源远流长,历史文化璀璨,人文景观丰富,古城格局完整,城市选址及街道布局融山水城为一体,典型的体现了古代城市建设风水学理论,现实了浓厚的传统文化色彩,古代巴国的首都,汉唐时候是我国的天文研究中心。
2010年前,阆中的旅游资源缺乏整合,旅游开发相对落后。2010年,阆中古城文化进行全盘整合,做出对旅游资源的整体形象定位,对旅游线路进行整合开发,强调自身文化特色,发掘对旅游产品的深入开发。以保护与开发同步为原则,进行散点与街景的结合,集中民居改造为民宿客栈,复兴当地老字号,建立老字号一条街,保护民居人文旅游资源,兴办古城古老商业,让现代人感受古代的商贸文化生活。
(2)旅游接待型小镇开发模式——以湟源县为例
著名自然风景景区,一般都在远离城市的地方。在这些旅游目的地的周边,形成的人口聚居地,就是旅游小镇。这一类小镇,本身不是景区,但是自然生态环境都很好,最重要的在于,这里是旅游集散地,是接待建设的重点区域,这就是接待型旅游小镇。这类小城镇通常为远离旅游中心城市的著名风景区重要门户和游客主通道,具有独特的区位优势,小城镇依托地理优势,开展旅游接待工作。接待型旅游小镇,是旅游房地产开发的最佳区域,既可以开发旅游商业房地产,又可以开发旅游度假房地产。
湟源县位于青海省东部,湟水河上游,隶属于西宁市。距离西宁市区45分钟,至青海湖1小时。湟源县的发展,便依托青海湖的旅游资源。由于距离青海湖较远,湟源县处于距离青海湖最近的周边小镇。以此为及其,湟源县大力发展其旅游服务产业,凭借其优越的地理位置与特殊的周边自然资源,湟源县尊重其古城原有风貌,植入多样丰富的旅游服务产品。同时湟源县还大力发掘其悠久的历史文化资源,退出丹葛尔古城、赤岭日月山景区、湟源排灯等丰富多样的旅游景点及旅游文化产品,进一步扩展了湟源县的多样化产业,推动了湟源县的建设发展。
(3)行业品牌引擎型小镇开发模式——以横店镇为例
行业引擎型小镇,重点在于行业品牌打造,依靠某种特殊的行业,聚集于小镇中,依托该行业的发展,形成旅游宜居型小镇。以横店镇为代表。
横店镇位于浙江省中部,距东阳市区18公里,横店工业经济稳步推进,影视旅游产业蓬勃发展,享有“中国磁都”、“中国好莱坞”之美誉。依托影视产业的发展,横店镇内建成了广州街、香港街、明清宫苑、秦王宫、清明上河图、梦幻谷、屏岩洞府、大智禅寺、明清民居博览城.圆明新园等14个影视拍摄基地和两座现代化摄影棚。依托影视产业的民星效应与影片影响力,这里聚集了大量的人气与产业,目前,横店镇已成为亚洲规模最大的影视拍摄基地,被称为中国好莱坞。影视产业的发展,也带动了横店影视基地休闲旅游业的发展,横店影视城已成为国家5A级旅游区。
(4)生态民居环境小镇开发模式——以扬州西湖镇为例
生态人居型是最为普遍的旅游宜居小镇开发模式,这类小镇一般处于中大型城市周边,距离城区较近,本身生态环境优美,且以生态人居为发展特色,主要接待城市休闲居民,开展休闲度假旅游为主。
西湖镇位于扬州西北新区,国家级“蜀岗---瘦西湖”风景区内,具有独特的“蜀冈之美”。西湖镇地理位置优越,交通优势得天独厚,是创业、人居、休闲、旅游的绝佳之处。占据此得天独厚的生活环境,西湖镇积极大力推进其产业发展,作为聚集人气的重要举措。西湖镇按照“产业富民、项目兴镇”的发展思路,致力打造现代产业集聚新高地、产城融合互动新样本,着力招引一批软件信息、商务金融等领域的知名企业,并发展以高端商住地产为主的城市功能配套产业。西湖镇的蜀冈西峰是城市的大氧吧,也是游客、市民休闲锻炼的好去处,以此为吸引点,集聚了众多讲求生活品质的高精尖人才的工作与入住。此外,西湖镇还积极配套建设服务设施,优化周边景观环境,将生态慢行步道、生态停车场及听梅园、体育设施“拼装”起来,让蜀冈融“生态、文化、人居、休闲”功能于一体,成为生态休闲中心
五、特色小镇建设的对策建议
根据前述研究,本文对特色小镇建设提出以下三点对策建议:
(1)产业布局合理,充分利用资源禀赋,避免沦为房地产开发。
特色小镇的建设应当充分发掘地方资源禀赋,发挥产业优势,追求长远价值,发挥产业的人口吸附能力,而非短期现金流。在国家地产调控政策越发严峻的今天,四五线城市的地产开发以及陷入困境,而大多数小镇往往存在于五六线城市中,单纯的地产开发很难满足高周转、去库存的压力,无法带动小镇实现长远发展。
(2)实施主体明确,政府平台公司、投资机构、产业运营商形成利益共同体。
特色小镇的投资建设,存在周期长、投入高的风险,纯市场化运作难度较大。因此需要地方政府的财政支持及信用背书,作为项目的启动引擎。同时,由于特色小镇的建设避免空心化,产业为核心,产业运营商处于核心位置,其运营能力直接影响到小镇价值的提升。而特色小镇产业化的核心是金融,专业投资机构的进入,是为项目策划、规划、建设、运营进行量化测算,是资本认可与资本投入的关键。因此,三方的作用对于特色小镇建设而言缺一不可,三方必须进行利益捆绑,发挥各自优势,在特色小镇的平台上共同运行。
(3)资本早期介入,长远布局,充分发挥资本市场力量。
对于特色小镇的PPP模式而言,资本越早介入越好。在项目资本金阶段,需要政府产业基金做引导,获得产业资本方的支持。在开发建设阶段,国开行及商业银行的贷款是项目顺利进行的关键。在项目成熟阶段,需要以证券化的形式退出,实现资产的估值溢价,完成本轮投资。
* 王博 博势智库、中国人民大学土地政策与制度研究中心研究员
肖钦华 博势智库、中国人民大学土地政策与制度研究中心研究员