供给侧结构性改革与特色小镇创新发展
杨中川 陈坤
摘要:特色小镇是推进供给侧结构性改革的重要平台,推动特色小镇创新发展具有极其重要的现实意义。文章分析了我国特色小镇的发展现状,指出当前存在的自身定位不清、外部要素难以参与、资金面临严重瓶颈、体制机制活力不足等困惑。简要的阐述了我国供给侧结构性改革的基本内涵,深刻讨论了特色小镇在供给侧结构性改革中存在的价值,即破除空间资源瓶颈、打破有效供给不足、以创新驱动供给侧改革。据此提出坚持科学引领、强化特色塑造、推进路径创新和完善体制改革四个方面来推动特色小镇创新发展。
关键词:特色小镇;供给侧结构性改革;基本内涵;创新发展
一、引言
改革开放以来,我国经济在消费、投资和出口三驾马车拉动下取得了举世瞩目的成绩,然而三驾马车在策马奔腾的同时,也积累了如落后过剩产能、无效低端供给和监管制度滞后等问题。这一问题在2008 年全球金融危机爆发后显得尤为突出,此时我国经济开始全面进入增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期这一“三期叠加”的新常态阶段。针对我国经济长期存在的结构不合理问题,我国政府提出大力推进供给侧结构性改革,确定具有深刻学术内涵的供给侧结构性改革为国家经济政策的思路主线。供给侧结构性改革具体的政策演变情况如表1所示。与此同时,习近平总书记、李克强总理等党中央和国家“十三五”规划《纲要》等多次提及特色小镇、小城镇建设,要求因地制宜、分类施策推进特色小镇和小城镇建设,促进特色小镇和小城镇持续健康发展。因此,发展美丽特色小城镇是推进供给侧结构性改革的重要平台,是深入推进新型城镇化的重要抓手,有利于推动经济转型升级和发展动能转换,有利于促进大中小城市和小城镇协调发展,有利于充分发挥城镇化对新农村建设的辐射带动作用。
表1 我国供给侧结构性改革的政策演变情况一览
时间 |
会议 |
内容 |
2015年11月10日 |
中央财经领导小组会议 |
习近平主席首次明确提出 “在适度扩大总需求的同时,着力加强供给侧结构性改革。 |
2015 年 11 月 15 日 |
G20峰会 |
习近平主席提出要“重视供给端和需求端协调发力”。 |
2015 年 11 月 17 日 |
“十三五”规划纲要编制会议 |
李克强总理强调“在供需两端发力促进产业迈向中高端”。 |
2015 年 11 月 18 日 |
APEC 会议 |
习近平主席强调,要解决世界经济深层次问题,单纯靠货币政策刺激是不够的,必须下决心在推进经济结构性改革方面做更大努力,使供给体系更适应需求结构的变化。 |
2015 年 12 月 |
中央经济工作会议 |
明确要在“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展新理念下,以“宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底”为总体思路,完成“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”的五大重点任务。 |
2016年1月 |
十八届五中全会精神专题研讨班 |
习近平主席强调,供给侧结构性改革不是西方供给学派的翻版,强调供给而不忽视需求,矛盾主要方面是供给侧。 |
2016 年 1 月 26 日 |
中央财经领导小组第 12 次会议 |
研究供给侧结构性改革方案。 |
2016年5月 |
中央财经领导小组第十三次会议 |
习近平主席从时代背景、根本目的、主攻方向和本质属性等方面对供给侧结构性改革进行了具体阐述。 |
2016年7月 |
经济形势专家座谈会 |
习近平主席上首次对坚定不移推进供给侧结构性改革提出了有力、有度、有效的新要求。 |
2017 年3 月3日 |
中国人民政治协商会议第十二届全国委员会第五次会议和中华人民共和国第十二届全国人民代表大会第五次会议 |
指出“供给侧结构性改革是一场关系全局、关系长远的攻坚战”。 |
2017 年3 月5日 |
《政府工作报告》 |
李克强总理明确提出要“坚持以推进供给侧结构性改革为主线,全面做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险各项工作”。 |
一、我国特色小镇发展现状及困惑
(一)我国特色小镇发展现状分析
目前特色小镇已在全国如火如荼的展开,发展势头十分迅猛,然而各地特色小镇发展状况不尽一致。特色小镇非浙江省首创,多地都曾提出过建设特色小城镇,只是称谓不尽相同,而浙江省开展的特色小镇创造性的结合了双创、文旅等内容,取得了良好的成效,得到了中央的高度肯定。规划建设特色小镇已成为浙江省在新常态下的创新发展战略。浙江的特色小镇“特”在内涵气质, “活”在运作机制,“新”在制度供给,“亮”在建设成效。
2016年7月1日,住房和城乡建设部、国家发展改革委、财政部联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》。《通知》决定在全国范围内开展特色小镇培育工作,并明确提出,到2020年,培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。全国范围内的特色小镇发展模式有别于浙江模式,其政策出发点在“新型城镇化”。特色小镇的典型模式一般分为四类,第一类是延续历史文脉,主要发展传统经典产业。第二类是依托前沿科技,发展新兴产业,以信息经济作为核心内涵,围绕大数据、云计算、“互联网+”等新兴概念展开,将科技与社会实体有机结合起来。第三类是借鉴国外优秀经验,发展特色产业,借鉴富有特色的产业进行布局的经验,将国际先进的运营理念和模式融人区域发展,从而提供完整的配套服务和专业化服务。四是企业推动的造城模式,根据自身的运营建设优势提出了独有的小镇建设模式。具体各地特色小镇发展状况如表2所示。
表2 各地特色小镇发展状况一览
省市 |
主要做法 |
特点效果 |
存在问题 |
重庆市 |
纳入政府重要工作部署,建立健全工作推进机制,制定规范性文件指导。 |
强调“三特色、三集聚”,特色产业,特色风貌,特色功能;空间集聚,产业集聚,人口集聚。 |
明确特色小镇定位,强化特色小镇建设的统筹协调集中政策支持特色小镇建设。 |
北京市 |
从“接”“补”、“进”三方面,统筹城市功能布局调整和发展要素配置 |
增强小城镇服务城市,增强人民群众获得感,促进新型城镇化、城乡一体化加快发展。 |
研究推动农村集体经营性建设用地入市试点政策扩大范围和制定出台城镇化发展基金实施细则。 |
吉林省 |
加强领导,深化措施;明确目标,精准实施;扩权强镇,激发活力。
|
初步形成产城互动、规划引领管控、多元投资建设、城乡双向一体化等发展模式。 |
总结推广特色示范城镇建设经验模式,建设一批经济基础好、人口聚集程度较高、产业有基础或特色资源突出的特色城镇。 |
河南省 |
坚持政策引领,坚持规划先行,坚持产业为基,坚持为民惠民,坚持改革创新。 |
统筹城乡发展,服务区域“三农”发展。 |
加大中央财政投入,提高建设用地保障能力,改革现有行政管理体制。 |
青岛市 |
规划引领,高点定位; 产城相融,镇村联动; 环境提升,生态宜居; 改革创新,完善体制。 |
形成工业园区、市场建设、地产开发、企业整镇带动模式。 |
特色产业不够突出,人才支撑力量不足,投融资渠道不宽。 |
上海市 |
注重顶层设计,加强政策引导,注重规划引领,实施分类指导注重综合环境,提高建设水平,注重个性培育,打造特色风貌。 |
经济实力持续增强,产业人口不断集聚,生态环境日益改善。 |
开发空间面临制约,发展特色不够鲜明,服务功能有待加强。 |
福建省 |
突出分类发展,强化产业支撑,注重规划设计,发挥政策效应,引导各地创建,加强组织协调。 |
经济实力较大增强,城乡面貌明显改善,公共服务水平进一步提升,小镇示范作用初显。 |
城镇管理编制紧缺与机构重叠并存、城市建设资金匮乏。 |
湖北省 |
规划先导,引领科学发展;试点示范,探索有效路径;做强产业,夯实发展基础;改革创新,强化政策支撑。 |
形成“四化同步”协调发展,特色文化旅游,跨区域协作发展,城站融合TOD城镇发展,扶贫搬迁建镇,产城一体发展。 |
规划水平不高,发展定位不准,建设资金匮乏,建设管理滞后。 |
广西省 |
科学合理规划,整合各类资源,强化产业支撑,重视文化传承,不断完善机制。 |
镇容镇貌明显改善,文化特色有效彰显,人民群众得到更多实惠。 |
规划和管理水平不高、基础设施和公共服务设施薄弱、产业发展和集聚能力不强、小城镇建设多元化的投融资机制尚未建立等。 |
海南省 |
合理规划空间资源配置,推进户籍制度改革,开展行政管理体制改革试点。 |
全面启动镇墟棚改项目,打造现代化小镇,引进特色产业。 |
破除人才缺乏壁垒,基础设施建设有待加强,产业基础薄弱,缺乏资金支持。 |
四川省 |
坚持规划引领,破局“千镇一面”;强化产业支撑,推动创业就业;深化改革,创新建设治理。 |
经济增长动能强劲,产镇村加速融合发展,配套设施日趋完善。 |
农民转户的积极性不高,建设资金缺口明显,建设用地指标紧缺,主导产业规模偏小、核心竞争力不强。 |
贵州省 |
坚持改革创新,坚持统筹推进,坚持绿色发展,坚持开放带动 ,坚持民生为本。 |
小城镇特色更加鲜明,人口集聚功能显著提升,基础设施条件显著改善,镇域经济实力快速提升。 |
产业发展支撑不够,规划定位不准,建设资金严重缺乏,项目建设存在盲目性。 |
甘肃省 |
加强组织领导,强化规划引领,多渠道筹措资金,保障建设用地,严格考核考评。 |
突出特色资源优势,因地制宜,初步打造形成了一批产业集聚、特色鲜明的特色小镇。 |
城镇基础设施欠账较多,城镇建设资金压力较大, 特色产业支撑能力不足。 |
(二)我国特色小镇发展存在的困惑
1.自身定位不清
特色小镇建设过程中,地方政府面临的首要问题是找准特色小镇的独特定位。如果对特色小镇、特色镇、景区开发和美丽乡村等概念难以区分辨别的话,就会单纯模仿,极具缺乏地方特色,往往会导致特色小镇出现“千镇一面”的景象,“一哄而上”的泡沫画面,“避实就虚”的政绩工程,“缺乏灵魂”的空洞内涵。尤其,对于一些中西部地区,严重缺乏投资基础,远未形成产业群,却极力打造特色小镇。还有一些省份竞采取下达硬指标的方式,加快特色小镇建设,直接规定完成时间和数量。纵使一些具备建设特色小镇条件,然而对原有生态环境和文化缺乏应有的尊重和保护,往往打着特色小镇建设的名义,实际进行房地产开发,制造形象工程。尤其是在产业定位上,部分特色小镇存在着产业集聚度低、社区整合度低和产值预期不理想等问题。以上问题均反映了特色小镇建设过程中存在的自身定位不清问题。
2.外部要素难以参与
我国特有的国情决定小城镇难以成为众多投资者关注的焦点,直接导致小城镇发展活力不足,外部要素难以积极参与其中。即使已获得认可的127个特色小镇,按类别多数可划分为旅游、历史文化类,其中40%的为传统村落,81%的为美丽乡村,52%的具有PPP项目,73%的具有政府购买项目,而多数特色小镇不清楚自身的主导产业,因此主导产业的平均就业贡献率偏低,仅有40%。
3.资金面临严重瓶颈
各个地方政府如今面临的重要难题就是资金约束和要素整合能力的欠缺。对于资金来源问题,由于我国小城镇建设长期以来依赖政府财政拨款及土地财政,然而在特色小镇建设过程中,一时间还难以突破原有的资金管理模式,就继续走以往行政干预的老路,直接影响了社会发展的活力,更加不利于特色小镇的可持续发展。对于资金数量问题,特色小镇建设发展所需要的资金量大,时间久,仅仅依靠市场机制是难以做到的,因此我国大部分小城镇均面临着资金量短缺的问题。对于资金保障问题,特色小镇在投融资过程中均存在一定的风险。
4.体制机制活力不足
我国目前的行政管理体制中,整个行政区域的管辖权掌握在大城市手中,往往会出现不同等级城镇的建设用地指标分配不均衡,进而导致城镇间出现“马太效应”,阻碍区域经济一体化的形成。小城镇发展到一定阶段之后,可能需要“镇改市”来完善管理权限,进而突破自身的发展瓶颈。缺乏行政级别的特色小镇,若是想募集资金补齐基础设施短板,亦并非易事。位于郊区的特色小镇,由于多是集体土地权限,土地权属和用途均受法律制约。
二、我国供给侧结构性改革的基本内涵
谈及供给侧结构性改革,易与里根政府的供给侧改革相混淆。二者仅在激发经济活力、促进经济增长方面的政策目标类似,而在发展背景和任务目标上明显不同。滞涨问题是里根政府供给侧改革面临的主要背景,其任务目标是抑制通货膨胀。反观我国的供给侧结构性改革的主要背景是经济新常态,通货膨胀压力相对较小,结构性产能过剩较为严重,同时二者在经济结构方面差异较大。我国的供给侧结构性改革的主要任务是解放和发展社会生产力,用改革的办法推进结构调整,加大重点领域及关键环节的市场化改革力度,调整各类扭曲的政策及制度安排,完善公平竞争、优胜劣汰的市场环境和机制,最大限度的激发微观活力,优化要素资源配置,减少无效和低端供给,扩大有效和中高端供给,增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性,提高全要素生产率。主要任务可分为经济领域、行政领域和社会领域三类,具体如图1所示。
SHAPE * MERGEFORMAT
行政领域 |
社会领域 |
1.深入推进“三去一降一补”; 2. 推进农业供给侧结构性改革; 3. 振兴实体经济; 4.促进房地产市场平稳健康发展; |
1.推动政府改革、转变政府职能; 2. 深化商事制度创新; 3. 全面实行清单管理制度; 4. 加强政府信息平台建设; |
1.提升科技创新能力。 2. 重点保障和改善民生。 3.维护社会公平公正。 |
图1 供给侧结构性改革的主要任务
由于以上的种种差别,决定了我国当前的供给侧结构性改革与里根政府时期的政策手段完全不同。减税和放松管制是里根政府时期的主要政策手段。我国当前主要采取的手段是经济结构调整和转变经济发展方式,提高结构的适应性和灵活性,进而提高全要素生产率。因此我国在实施供给侧结构性改革的过程中,应充分厘清理论与实践的误区,不能照搬照套美国历史经验,从本国具体国情出发,实事求是的进行供给侧结构性改革。推进供给侧结构性改革具有着重要的意义。首先,推进供给侧结构性改革是适应和引领经济新常态的必然要求。其次,供给侧结构性改革是助力需求端结构调整的必然要求。第三,供给侧结构性改革顺应了我国推进城镇化发展的客观要求。第四,大力推行供给侧结构性改革是转变经济增长方式的必然要求。推进供给侧结构性改革,既要做好“加减乘除”四则运算,又要实施好“五大政策支柱”。“加减乘除”分别指,转变以往以投资需求为核心的经济增长方式这一核心目标是做“加法”;解决好产能的结构性过剩问题这一首要目标是做“减法”;构筑创新驱动增长模式这一创新目标是做“乘法”;提高经济发展质量,要避免各类发展风险这一保底目标是做“除法”。“五大政策支柱”分别指,稳定的宏观政策,为结构性改革营造稳定的货币金融环境;精准的产业政策,准确定位结构性改革方向;灵活的微观政策,完善市场环境、激发企业活力和消费者潜力;坚决落实的改革政策,加大力度推动改革落地;服务质量托底的社会政策,守住民生底线。
三、特色小镇在供给侧结构性改革中的价值
特色小镇发展战略提出,不仅为我国应对包括产业结构调整和转型升级在内的经济社会转型提供了可能,其更深远的意义还在于创造个性发展的同时,为特定区域社会的整体现代化创造了均衡的发展机制。特色小镇将创新驱动作为推动经济转型动力的一种发展模式,具有着区块经济特型化功能,能够促使产业结构调整,保证现有产业延续,加速了新的高端产业集聚。同时提高公共设施利用率,创造了区域社会相对充分的就业机制,激励市场竞争,进而促使产业转型升级。通过构建特色小镇,强化并提升了生态和环境建设标准,建构了有品质的现代“特色城镇生活方式”,创造了新型社会空间整合再发展模式,形成了福民富民自我生长机制,为同产业企业营造良好的竞争环境,合理优化资源配置和产业空间布局。在国家大力倡导供给侧结构性改革的背景之下,适时地推出特色小镇战略,极大的契合了供给侧结构性改革所要求的“抓好宏观布局,放活微观创新”。特色小镇第一次有机地融合了产业集聚、专业化和差异化几个重要的产业架构要素,具有极大的创新性。同时特色小镇的良好生态不仅能够充分释放内在发展动力,还能够吸附外在高端的要素资源。全面铺开和成功创建的特色小镇能够为新常态下的供给侧改革提供可行的思路和有力支撑,同时也为经济社会及生态环境的和谐发展提供了更多有益尝试。
(一)破除空间资源瓶颈
一直以来我国政府强调优化生产力空间布局,特色小镇一般控制在规划面积3平方公里、建设面积1平方公里的有限空间中,通过制度“节地”以引领科学高效用地、通过规划“控地”来提升国土空间扩张力、通过复垦“腾地”来增强土地利用承载力、通过挖潜“盘地”以提高土地资源利用率,亦即通过节约集约利用土地资源以破除我国经济发展的空间资源瓶颈。
(二)打破有效供给不足
当前我国经济发展面临着有效供给不足和无效供给过剩的重要困境。然而特色小镇建设能够优化供给结构、消融供给约束、打破供给不足。因此,应加快高端产业布局,有效化解供给侧结构失衡。加速传统产业升级,着力打破供给侧要素约束。加快产业融合发展,积极培育供给侧增值动能。
(三)以创新驱动供给侧改革
创新是供给侧结构性改革突破的关键点所在。特色小镇作为我国创新发展的重大战略选择,主要表现在创新高端要素集聚、创新制度供给、创新金融支持等方面。具体来说,一是创新高端要素集聚。特色小镇是以人才再集聚、功能再聚焦、体制再创新为重要指向的全新发展平台和新兴聚落空间;二是创新制度供给。既包括供给结构的优化、生产要素的升级,也包括以政府为核心的各类制度创新与制度供给。三是创新金融支持。一直以来金融创新能力不足是制约高端产业布局和传统产业升级的重要瓶颈。而特色小镇的茁壮成长更需加大金融创新力度,强化金融创新支持,以此保证小镇建设充裕的资本供给。
四、如何推动特色小镇创新发展
(一)坚持科学引领
特色小镇应坚持创新,崇尚创新,打破传统计划经济中的乡镇发展理念,牢牢把握互联网和汽车时代的巨大时空变革趋势,主动将特色小镇打造成双创载体,突出经济发展新动能,注重新生中小城市与美丽乡村协调发展,促进城乡有机融合,坚持绿色发展,牢守环境底线,强化开放,植入新鲜活力,坚持共享,提升居民幸福感。尊重城市发展理念,积极转变规划理念。明确特色小镇发展理念,因地制宜循序推进,把握特色小镇发展尺度,科学制定倡导性规划。
(二)强化特色塑造
特色小镇保持旺盛生命力的核心在于特色,要强化特色,首先就要在特色产业上做文章,特色产业是基石,发展的好坏直接决定着小镇的未来,因此特色小镇发展要积极发挥资源禀赋优势,聚焦锁定优势产业,焕发产业生机和活力。其次,要在特色文化上下功夫,特色小镇的核心灵魂在文化,凝聚小镇的核心价值,既要体现传承,又要坚持创新,让文化软实力成为小镇硬实力和活价值。最后,要在特色生态上见真招,这一生态既包含自然生态,也包含政治生态,更包含创新创业生态。谨防特色小镇房地产化,推进产城融合发展,立足小镇产业和文化,探索多元化建设模式。
(三)推进路径创新
应继续坚持以创新为核心,将创新作为经济发展的核心要素。以建设创新型国家和大力推进大众创新、万众创业为契机,培育创新文化、创新热情,创新氛围。以创新开启我国经济增长的“熊彼特增长阶段”,让创新引领经济结构调整和产业升级。众多的实践已证明,仅仅依靠传统的方法难以突破特色小镇的发展瓶颈,必须因镇制宜,突出自身特色和风格,找准市场定位,不能盲目跟风,两手并重,政府旨在规划布局、提升服务,企业注重招商引资、招才引智,积极推动新型工业化、城镇化、信息化协调发展,用新技术提升落后产业,用新能源代替旧能源。坚持产城融合发展理念,实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。
(四)完善体制改革
积极深化城镇管理体制改革,提升行政管理效率。赋予小城镇更多自主权,激发自身发展潜力。加快政府职能转变,建立多方协同参与机制,坚持“小城镇、大服务”改革方向,强化公共服务职能,推进治理主体多元化、智库化建设,促进运行机制平台化、网络化,加速推进多元化管理模式。
参考文献:
[1]陈龙. 供给侧结构性改革:宏观背景、理论基础与实施路径[J]. 河北经贸大学学报,2016,(05):18-21+38.
[2]尹晓敏. 特色小镇建设:供给侧结构性改革的浙江探索[J]. 浙江经济,2016,(18):11-13.
[3]严晨安. 小镇大机会——杭州加快特色小镇建设,推动创新转型[J]. 杭州科技,2016,(02):8-15.
[4]詹杜颖. 品牌效应下的特色小镇构建研究[D].浙江工业大学,2016.
[5]陈宇峰,黄冠. 以特色小镇布局供给侧结构性改革的浙江实践[J]. 中共浙江省委党校学报,2016,(05):28-32.
* 杨中川,中国城市经济学会中小城市经济发展委员会执行主任兼秘书长,中小城市发展战略研究院常务副院长,中国中小城市科学发展指数研究课题组主持人,中小城市发展研究专家。陈坤,中小城市发展战略研究院研究员,产业与宏观经济研究方向。