- 赵双:新时期中小城市的城市更新策略研究
- 信息来源: | 更新时间:2023-08-10 | 阅读量:488次
► 摘 要:城市更新涉及城市空间改造、功能完善、文化保护、生态修复、活力提升及人才流动等诸多方面,在城市更新过程中,如何找寻具有可行性的高质量更新发展道路已然成为城市规划者不得不关注的重要课题。不同于北京、上海、广州等一线城市,中小城市的更新在策略制定、资本吸纳、资源配置、法规条例、政策补偿等方面存在着诸多短板。本文围绕中小城市展开分析,详细梳理其城市更新策略,指出其现存的问题,并提出改进建议和实施路径。
► 关键词:中小城市 ;城市更新 ;问题和建议
一、新时期中小城市更新概况
2015 年,中央城市工作会议提出“要坚持集约发展,框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量,转变城市发展方式,科学划定城市开发边界”。国家“十三五”规划纲要强调,各地政府应严控建设用地,避免土地资源无序使用,实现对建设用地的多功能开发,减少土地资源浪费现象。在空间资源约束增强的新时代背景下,国内城市建设用地逐渐向“存量盘活”路径予以转换,部分城市甚至提出了减量化发展模式。在政策的推动下,城市更新对城市发展提出了新的要求,更是城市发展的必然过程。然而,纵观国内中小城市,整治修复、保护和再开发依然是其常用的更新方式。其在城市更新过程中,因缺少成功实践经验,未意识到城市所处的区域特征及城市自身的内在特点等要素,盲目照搬国内外其他大城市更新方式,结果出现了过多的注重空间换新、大拆大建等现象,缺乏对城市功能梳理、结构完善、产业疏导、人才引流及城市活力提升等深层次更新改造的思考。
二、新时期中小城市更新所面临的常见问题
1. 各主体间利益矛盾凸显,缺乏有效且稳定的更新模式
城市更新涉及方方面面,这是一个需要平衡多方参与主体及相关利益的复杂过程。其中,地方政府、改造企业、居民之间的利益冲突最为常见。在三者之中,居民属于是典型的弱势群体。无论是拆除重建亦或是修缮翻建,均会给居民带来直接影响,有些居民甚至会因房屋安置等问题而陷入到“居无定所”的困境中。上述情况的出现与各主体利益追求未达成共识及信息不对称等问题密切相关。众所周知,我国是社会主义国家,在城市更新环节中一旦利益分配事宜缺少公平,一方面会激发矛盾甚至引起公愤,另一方面又会影响和谐社会,导致更新工作举步维艰,难以继续。
2. 更新改造政策支撑不够,公众的参与度较低
中小城市的更新改造普遍缺乏符合当地实情的条例或实施细则等文件的支撑,以至于出现改造流程不明确、改造主体不清晰、改造依据不明朗等现象,导致改造过程中权责界定不清、改造进度不畅等问题。这是中小城市更新行动所面临的核心问题之一。
公众参与度低,是中小城市更新改造面临的普遍问题。早在上世纪八十年代,公共参与理念就已在国内城市规划学界得到应有关注,但就目前来看,中小城市在更新改造中的公众参与度相对较低。虽然我国政府及参与主体对公民参与的重要性给予肯定,但“公众参与”更新依旧止于表面,参与深度不够。
3. 城市空间利用不足,更新改造面貌趋于同质化
追溯城市的发展历程,依靠土地经济、增量空间的开发利用等模式较为普遍。受房地产开发思路的影响,不少城市更新依旧采取“地产式思维”,以经济可行性作为第一要务,追求“效率最优”原则,采用单纯的提高容积率、大拆大建等更新改造策略。加之中小城市尚没有成熟的更新改造模式,多以效仿大城市更新改造为主,致使其城市更新趋于同质化现象较为严重。
4. 更新改造资金乏力,人才吸引受限现象明显
对于中小城市而言,受制于财政规模与宏观政策,可用于城市更新改造的资金不足,而其吸纳社会资本参与更新的“磁性”又明显弱于大城市。在此情况下,资金必将是小城市更新改造面临的又一根本性问题。资金是不可或缺的资源,且与更新改造进度与质量直接相关。除了资金问题,人才吸引力不够也是目前中小城市更新改造过程中凸显的重大问题。城市更新本质是为了更好地满足居民的美好生活,而中小城市人才吸纳能力的强弱,不但影响着城市更新本身的质量,而且对后续城市活力提升、可持续高质量发展都有着深远意义。
三、新时期中小城市的更新发展思路
1. 探寻适宜的更新改造模式,兼顾经济效益与综合价值提升
中小城市应立足于当下优化更新模式,注重城市消费升级,加强与各参与主体的合作,在经济效益和城市综合价值之间找寻新的平衡点。在城市更新过程中,对资本、产业、创意等要素加以整合,将社会效益、环境效益、文化效益等提升至与经济效益同样高度,通过城市更新策略落实获取契合预期的综合价值与效益。
2. 持续完善更新改造相关制度,强化社会公众参与体系建设
落实国家实施城市更新行动战略要求,根据上级宏观政策导向及城市自身条件,逐步构筑更新改造的“政策支撑体系 + 申报实施体系 + 行政监管体系 + 公众反馈体系 + 更新评估体系”的“5S”更新改造机制,促进制度与政策融合,旨在为更新活动的有序开展提供必要保障。深入解读更新政策,明确更新流程,实现对相关行政管理问题的妥善解决。
3. 注重城市内涵更新,规避空间表面改造
由于中小城市人口及产业支撑相对比较薄弱,简单的建筑空间改造难以实现更新改造的本质要求。在中小城市的更新过程中,应迎合时代发展背景,促进物质改造活动不断向空间优化转型,实现对存量土地资源的合理利用,由基本的城市空间更新转变为更高层次的城市内涵更新,注重城市消费升级与活力提升、城市功能完善与产业疏导、政府引导与社会参与,加强与各参与主体的合作。
4. 积极构建多元化融资渠道,探究切实可行的人才引进机制
资金和人才是促进中小城市更新行动持续推进的关键,一旦出现资金缺口或人才短缺,中小城市的更新改造将难以有效实施。在利用好城市更新政府投资资金前提下,调动吸引社会资本参与更新,积极探索构建多元化融资渠道,最大化挖掘中小城市自身优势特点。在更新前、更新中、更新后建立人才引进机制,将是中小城市在实施城市更新之初需要系统研究的两大课题。
四、中小城市更新改造的策略构想
1. 以产促更,创新中小城市更新改造模式
中小城市更新需要摆脱传统的“类地产”模式,寻求全新出路。应立足城市自身现有资源,挖掘自身发展特征,紧抓城市更新与产业发展相辅相成的内在逻辑关系,通过产业促进更新。以产促更是破解中小城市更新改造模式困境的一种解题思路。以产促更的含义可以从两个方面诠释 :
(1)理论思路。首先系统梳理城市待更新的低效闲置等项目资源,明确城市存量空间类别和体量等信息,搭建城市更新项目资源库 ;其次,根据城市总体规划、产业规划等相关文件,对城市未来重点发展的产业特色要素进行概括提炼,并盘点这些产业要素与城市建筑空间、土地资源、区位条件、人口等方面所对应的诉求关键词 ;最后,将这些由产业推导的诉求关键词与城市闲置存量空间进行对照,进而探寻现有闲置空间和未来产业发展之间的功能置入可能性与可行性。理论上讲,是可以在城市产业发展对空间及功能诉求与闲置存量空间之间找到一定的匹配度。
(2)实施路线。借用“以商招商”的逻辑,打破现阶段城市某职能部门单独牵头推进城市更新行动的弊端,创新性构建中小城市更新利益共同体模式,即建立以政府为主导,以“共谋、共更、共享”为原则的城市更新政企“合更联盟”。当然,政府要对拟加入政企合更联盟的企业类型、规模等进行准入资格限定和资质审核。政府将城市待更新的存量资源、优惠政策及其他资源一并放入“合更联盟”,实现信息共享。联盟中企业可以单独出资参与城市更新项目资源库中的更新项目,也可以发挥其产业链上下游相关产业一并以联合体形式参与,或者以城市合更联盟企业身份招引其他合格企业参与本城市的更新改造项目。最后政府对积极参与城市更新的“合更联盟”企业给予一定政策倾斜。
2. 以乡辅更, 突破中小城市更新改造固有思维
从区域角度看,现阶段人们理解的城市更新,更多关注的是城市建成区的更新改造行为。而对于中小城市,“就城区谈更新”恐难以找到行之有效的更新方法。因此可以站在城镇化发展的视角,通过政策引导、奖励机制设计等手段,调动城市乡村居民主动进城购房、创业、投资运营等行为,实现城市居民“由乡到城”的本质流动,消化城市低效、闲置空间,提升城市活力。
在更新管理与政策方面,中小城市就更应该注重创新和突破。城市更新绝不是政府某一两个职能部门就能牵头完成的,建议由市政府牵头,城市各个职能部门抽调专人,成立城市更新领导办公室,统一协调管理城市更新相关业务,建立城市更新协同工作机制。
3. 区域助更,构建中小城市更新改造助力体系
城市的发展与更新,离不开其所在区域整体发展的影响,中小城市更新更是要重视和借助区域发展的力量。站在区域发展的视角来看待中小城市更新,充分挖掘城市区位、人文、资源等方面的优势,主动将城市更新融入城市所在区域的“城镇群”发展之中。一方面以便精准寻找未来闲置空间的业态导入方向,另一方面通过自身独特的产业特色和旅游资源升级打造,吸引人流。有了持续不断的人口流量,才有可能实现城市活力的提升及缓解城市闲置资源利用率不足等问题。
4. 平台赋更,打造中小城市更新改造汇智系统
城市更新是一个长期的系统工程,更新改造过程涉及咨询、策划、规划、融资、建设、运营等诸多环节。为了更加高效、系统地推进城市更新,中小城市更新改造需要借助由专业机构、专业人才及当地优质企业共同组建的综合型、智慧化更新改造赋能平台,合力解决城市更新中各环节的痛点和难题。
赋能平台的构建将对中小城市更新的顶层设计、资源梳理、试点项目建设、资金保障、模式设计等持续稳定提供支持。尤其在城市更新技术咨询及资金来源方面,赋能平台更是会发挥其独特的智囊优势,如城市更新研究院、城市更新基金等。
五、结语
近年来,在中小城市更新改造过程中,部分城市过于激进且缺少系统规划,结果造成城市面貌趋同、改造后的城市活力递减、不利于中小城市可持续发展等问题出现。在这种情况下,各地中小城市应立足于当下,构建多方利益协商机制,着眼于整体,促进公众参与度提升,同时秉承循序渐进的原则,留住城市历史文脉。持续丰富资金来源,加强人才引进及培养并通过产业的梳理与引导,以城市运营的思路及资产经营的视角,带动和促进中小城市更新行动,进而消化和高效利用城市现有闲置空间、低效资源,将是中小城市更新改造的有效途径。
- 【中国中小城市指数网】