- 李锴:上海城市更新方式的转变探索
- 信息来源:中小城市指数网 | 更新时间:2022-06-20 | 阅读量:484次
随着2021年《上海市城市更新条例》的出台,上海逐步建立起全门类、全口径、全社会、全流程的一体化城市更新制度与技术体系,标志着城市更新工作进入新时代。未来的城市更新不仅应关注经济要求,更应将社会文化发展和民生保障作为重要考量。基于对历史的总结和未来趋势的研判,综合空间、政策、机制等多维度考虑,我们认为上海的城市更新地区可分为潜力发展和改善提升两大类型。其中,潜力发展地区主要承担着国家战略、城市功能提升与稳定就业等多重使命,如“一江一河”地区、各级公共中心地区、轨道交通站点周边地区等;改善提升地区承载着城市生活与文化本底,如成片老旧小区、历史文化风貌区等地区。未来更新工作宜围绕两条主线分类施策,探索差异化的政策供给和实施机制。
(1)制定差异化的规划与土地政策。
潜力发展地区具有较好的资源本底,能够通过环境改善与增量型开发实现持续营利,进而提升城市竞争力,因此,应重点关注土地集约高效利用、高品质城市空间供给,以及城市功能完善等方面的政策供给。例如充分发挥轨道交通枢纽和站点在交通集散、公共服务、土地价值方面的优势,通过规划编制转移平衡开发规模,轨道交通站点600m范围内适用“特定强度”,外围腾挪用地布局公共绿地和开放空间。
改善提升地区具有规模体量大、更新任务重的特征,同时又是城市生活和文化的本底,应聚焦于降低实施门槛,在保护地方多样性、延续地区文脉、提升活力等方面主动发力。如近年上海老旧小区加装电梯的政策松绑,将产权所有人同意比例从100%降低为2/3,允许利用公积金进行更新改造,缩减审批环节,新政实施后仅2019年完成的项目数量就已超过前7年的数量总和。
(2)完善更新过程中的实施组织机制。
潜力发展地区对功能业态、空间品质要求较高,需要发挥政府或国有企业平台优势,保障区域整体利益。鼓励通过平台公司积极协调各权利主体,充分听取社会公众意见,形成统一的更新愿景,并统筹规划、设计、开发、运营等各阶段工作,开展公共服务及基础设施的配套建设。
改善提升地区的产权分散且较难归集,业主更新意愿也较难达成一致,需要以原权利人为核心,整合行政部门、自治组织与设计团队等多方力量,形成面向更新实施的社区共同体。如上海浦东地区的缤纷社区行动,通过培育当地居民的自主参与意识,通过“一图三会”制度,将多元主体整合在规划、建设与运营的全过程中,使其获得了原住民自我更新的长效动力。
(3)构建上下结合的社会治理模式。
城市更新是具有多元价值内涵的城市治理过程,需要“上下结合”凝聚社会共识,加强城市更新的实施导向和公共价值导向,在多元主体、多元目标的背景下,寻找最优解决路径。
政府职能应从“行政主导”向“协同治理”转变。在潜力发展地区,政府要起到示范引领作用,推动从效率优先向公平优先转变,保障政策红利得到合理、充分释放,保证更新高质量进行。在改善提升地区,政府治理重心需要不断下沉,做好服务者,激发原主体的参与意识,用好市场规律,做好底线控制与必要的资金支持。
社会公众应从“被动参与”向“主动作为”转变。社会公众参与是一个长期培育的过程,不可操之过急,更不可越俎代庖。对于潜力发展地区,社会公众要发挥与市场力量制衡的作用,积极吸纳非政府组织(NGO)、非营利组织(NPO)、行业协会、半公共治理机构共同参与,共同推动人居环境改善。对于改善提升地区,社会公众决定了更新工作的意义与成效,需要全过程充分参与。
城市更新是未来城市发展中最重要的公共议题,应将公共利益作为最核心的价值取向,探索规划和土地政策支持,完善建设实施中的协商协调,构建城市更新的社会治理模式,最终形成“上下结合、区域统筹、多元主体协商、多种方式实施”的更新模式。
- 【中国中小城市指数网】