- 唐燕:减量规划导向下的城市更新制度供给——动力和红利从哪里来?
- 信息来源:中小城市指数网 | 更新时间:2022-06-15 | 阅读量:526次
在经济压力持续加大和减量规划导向的当下,实施城市更新推动高质量发展,前提是如何有足够的动力和红利使得更新改造得以发生。从帕累托最优理论来看,这既要求参与更新的主体没有人利益受损,又要求部分主体的利益还会因此变得更好。由此引发出有关城市更新实践的两个关键思考:一是如何通过空间更新产生增值收益,也即怎样“做大蛋糕”;二是如何对产生的利益进行合理分配,这涉及社会的公平公正问题。因此,“空间增值”和“利益分配”往往成为城市更新是否能落地的决定因素,其过程伴随着复杂的博弈和必要的政府干预。
在过去以土地租差或土地财政为依赖的更新趋势下,比较“留改拆”等不同更新途径,似乎拆除重建可以获得更大的利益增收,而聚焦民生改善的综合整治则因为投入多、获利少而动力缺乏。但简单依靠提高建设容积率来产生增值利益的传统做法,正在被生态文明建设下的“减量规划”和“防止大拆大建”等建设要求所叫停。从北京执行的最为严格的减量规划举措来看,城市的用地规模和建筑规模均要求缩减,城市空间对产业和功能的入驻约束也越来越多。
在摒弃过度房地产化的更新模式和减少拆建的新趋势下,城市更新的动力从哪里来?实践表明,制度供给是激发城市更新动力和红利的重要工具。城市更新项目因动力差别可以分为三类:一类是经济动力强的增值型,更新本身可产生大量收益,其管控关键在于如何保护公共利益和做好利益分配;二是保障民生的投入型,如各地广泛开展的老旧小区改造,需要有效的政策供给来创造动力以激发多主体参与;三是通过购买服务实现空间修补的平衡型,这种渐进式空间维护的有序开展离不开《物业管理条例》等机制保障。对此,制度建设和政策保障所产生的动力支持主要来自主体、资金、空间、运维四个维度:
(1)主体动力。政府可通过简政放权和优化营商环境等来降低城市更新的交易成本,如简化规划证件等办理流程可节约实施主体的人力、时间和资金投入。居民可通过公众参与、自主申请、受损补偿等路径来实现意见协同和一致行动。市场可通过自主升级、协议出让等更为多元的方式获取更新权限并减少前期投入。社会组织、社区规划师等其他角色可以通过机制建构、专业技术、服务供给等介入和推动城市更新。
(2)资金动力。政府公共资金支持不可或缺,即通过合理的公共资金分配与使用来引导更新目标的综合实现。明确“谁出资,谁获利”的规则设定,有利于调节和优化“成本-收益”曲线,提升企业和居民等的出资意愿,加大社会资金投入,推动责任与利益的分享和共担、收入与产出的平衡等。金融和财税政策支持亦十分重要,包括银行低息贷款、税收优惠、证券化途径融资、城市更新基金组建等,这在各地正处于广泛探索中。
(3)空间动力。除在城市更新中增加空间建设“容量”外,“产权”和“用途”也是更新制度建设的重要红利供给领域。《深圳经济特区城市更新条例》针对钉子户等产权争议设定的“个别征收+行政诉讼”政策,有助于化解更新改造的不确定性和博弈成本。在用途方面,允许多种功能/用途的混合利用或相互转换,而无需经过复杂的手续变更或无需缴纳高额的地价等措施,均能产生大量更新红利。
(4)运维动力。运维涉及城市更新的改造建设过程,可通过片区联动、新旧捆绑、肥瘦搭配等做法,解决单一地块更新存在的动力缺失问题。运维同时涉及更新改造后的空间持续使用和经营问题,专业高效的运营团队以及弹性灵活、契合诉求的功能设定等,是城市更新项目真正能够持续成功的关键所在。
此外,好的策划、规划和设计也是更新红利的重要来源,可以给更新增加超出预想的空间附加值,需在城市更新实践中获得更多重视。
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