- 倪鹏飞:应超前应对人口流出城市的住房过剩和债务攀升
- 信息来源:中小城市指数网 | 更新时间:2022-03-29 | 阅读量:470次
“虽然人口收缩目前主要发生在重工业城市和资源型城市,地区分布上主要集中在东北地区,但是经济的放缓,面更大、范围更广,并且有向华北,甚至向中原地区推进的趋势。 ”中国社科院城市与竞争力研究中心主任、中国城市百人论坛秘书长倪鹏飞提醒,要警惕一些城镇正面临着三重人口流失或者流出的压力。
3月15日,倪鹏飞在中国城市百人论坛主办的2022冬春论坛“城市化与人口流失”上发表上述观点。他认为,虽然当前数据显示国内城市收缩现象仅发生在特定区域,但潜在的城市和区域的人口收缩比,可能比当前数据反映的要严重。
倪鹏飞分析,一些城镇目前正面临人口流失的压力。主要有如下原因。
首先,经济发展规律支配的人口变化。每个城市都有生命周期,尤其是一些资源城市,城市的发展高度依赖于资源。一旦资源开发完后,势必出现城市人口的流出。
其次,政府公共资源配置导致的人口变化。高行政级别配置更多的优质基础设施和公共服务。一方面是部分地区,县城及以下人口在流失;另一方面是很多的大中城市、超大城市,人口过度聚集,出现了“城市病”,两极分化明显。因为政府具有很大的决定公共资源分配的能力,哪个城市行政级别高,行政权力大,优质的公共资源可能就会布局到它那里去。反之,级别越低,公共资源少,优质的公共资源更少。这是导致中小城市或者是地级以下城市人口大量流失的一个非常重要的原因。另一个方面也导致了超大城市、大城市的人口过度聚集。
再次,城市发展与竞争战略引起人口变化。2003年实行土地财政以后,中国的经济发展模式发生了巨大变化,过去主要是由工业化推动,沿海地区经济增长非常快。同一时期,中国一些产业发展薄弱的城市,如中西部地区特别是北方城市为应对区域增长的竞争,而开启了城镇化驱动经济增长的模式,这自然难以持续。这就导致了今天人口的变化,一些地区过度的土地城镇化导致人口流失,这个趋势还会加强。
倪鹏飞强调,“受人口流失影响,一些城市可能面临三重挑战:产业萎缩、住房过剩、债务攀升,这三重挑战又与人口流失相互循环。这也是为什么我们要重视人口流失或人口收缩的一个原因。”
倪鹏飞分析,“一些城市人口流失加剧,住房空置在增加。”空间上来说,中国的住房过剩有一个“水漫金山”的趋势。所谓“水漫金山”就是从农村到小城市,到中等城市,到大城市,住房过剩逐步出现,先饱和后过剩,并且趋势越来越强,规模越来越大。尤其是个别大城市也出现了住房过剩的问题。
另外,人口收缩的城市对当地的地方政府债务和财政自给率影响也很大。倪鹏飞和其团队通过整理2017年和2018年234个地级市的政府债务、财政和税收数据发现:人口收缩的城市,地方政府债务率更高;同时财政自给率方面,收缩型城市的财政自给率远低于非收缩型城市。
倪鹏飞以城市财政自给率为例,全国平均大约为42%左右,其中非收缩城市的财政自给率略高,在43%-44%,而收缩城市的财政自给率仅略高于31%,换言之,人口收缩城市有超过2/3的支出不能通过预算收入满足。
2021年下半年以来,房地产市场不及预期,受此影响,部分地方政府土地出让收入增速也出现放缓,这对人口收缩型城市有何影响,是否会使这类城市人口进一步流出?
倪鹏飞对澎湃新闻表示,人口收缩型城市,由于其自身产业结构单一,当房地产市场一旦出现下滑,原来的“以地谋发展”模式不可持续。加之这类城市的实体产业也依附于房地产产业,自然受此影响。多重因素叠加,这对当地产业、税收、人口、公共产品都会产生一定影响,不可避免,人口可能会进一步流出。
如何应对城市人口流失或者收缩?
倪鹏飞认为,一是顺应经济发展规律。“对于一些因经济发展规律出现人口流失的城市或者区域,可以学习西方一些成功经验,发展紧凑型城市。同时要提高城市的基础设施、公共服务、营商环境等公共产品的质量。要创造差异化的公共产品,来支撑和发展具有比较优势的产业。因为只有发展当地产业,才能够应对紧凑型城市的发展,满足当地留守人口的福利。
二是要调整公共产品的布局。“除了大城市、特大城市产业疏解以外,我们呼吁在大城市的周边进行公共服务业的疏解。”倪鹏飞建议,从市场规律来看,当中心城区,大城市出现人口过度拥挤时,市场本身,无论是家庭还是企业都有向外扩散的动力。“疏解人口的同时更重要的是要把优质的公共服务向外疏解,不仅向周边疏解,也要向县城疏解。总理《政府工作报告》也提出,对县城要完善基础设施,完善商业服务体系。尤其是大都市周边的县城、城镇要完善它们的体系。只有这样才既能够阻止一些城市过度地收缩,又能够解决大城市、特大城市过度拥挤的问题。”倪鹏飞说。
三是统筹化解收缩风险。人口、经济、住房、债务一起考虑,流入和流出城市区域联动解决。比如就土地指标问题,现在人口流出地已经出现大量的土地过剩,显然要减少土地指标。一个很有效的办法,不是无偿减少,而是通过准市场的办法进行有偿地转让。将人口流出地区土地指标转让给流入地区,流入地区给流出地区一笔转让费,或许可以缓解或者克服人口流出地地方债务攀升的问题。
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